5007077-45.2021.4.03.6102

Intimação

TRF3 · Gab. 12 - DES. FED. WILSON ZAUHY · Acórdão

PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 4ª Turma Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936 https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 5007077-45.2021.4.03.6102 RELATOR: WILSON ZAUHY FILHO APELANTE: ACAO EDUCACIONAL CLARETIANA ADVOGADO do(a) APELANTE: MARIA EDNALVA DE LIMA - SP152517-A APELADO: UNIÃO FEDERAL RELATÓRIO Trata-se de apelação cível interposta por AÇÃO EDUCACIONAL CLARETIANA em face de sentença proferida pela 6ª Vara Federal de Ribeirão Preto, que julgou improcedente o pedido formulado em ação anulatória de decisão administrativa (Portaria SERES nº 305, de 08/10/2020), extinguindo o processo com resolução de mérito nos termos do art. 487, I, do CPC, e condenando a autora ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% do valor atualizado da causa. A autora, instituição de ensino superior que mantém o Claretiano – Centro Universitário no Município de Rio Claro/SP, ajuizou a presente ação em setembro de 2021, buscando a anulação da Portaria SERES nº 305/2020, que indeferiu seu pedido de aumento de 32 (trinta e duas) vagas para o curso de graduação em Medicina, autorizado no âmbito do Programa Mais Médicos (Edital nº 06/2014). Subsidiariamente, postulou provimento judicial de mérito que reconhecesse seu direito ao incremento das vagas requeridas na via administrativa. O pedido de tutela de urgência foi indeferido em primeiro grau e, em sede de agravo de instrumento (AI nº 5025652-74.2021.4.03.0000), este Tribunal igualmente indeferiu a tutela recursal e negou provimento ao recurso, tendo o acórdão transitado em julgado em 11.03.2024. A União deixou de apresentar contestação tempestivamente, tendo sido decretada sua revelia, embora posteriormente tenha juntado manifestação. Autora e ré declararam não ter interesse na produção de provas além das já carreadas aos autos. A sentença recorrida julgou improcedente o pedido, sob os seguintes fundamentos: (i) o ato administrativo impugnado foi proferido pela autoridade competente, com adequado procedimento e motivação; (ii) a Portaria MEC nº 523/2018 não exorbita as determinações da Lei nº 12.871/2013; (iii) não cabe ao Poder Judiciário decidir sobre políticas públicas, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes; e (iv) a presunção de legalidade dos atos normativos abstratos editados pelo Poder Público deve ser preservada. Inconformada, a apelante interpôs o presente recurso, sustentando, em síntese, que: (i) o indeferimento do pedido foi lastreado em notas técnicas do Ministério da Saúde (NT nº 78/2019-CGIED/DEGES/SGTES/MS e NT nº 109/2020-CGIED/DEGES/SGTES/MS) que examinaram apenas o Município de Rio Claro/SP e seus municípios lindeiros (microrregião de saúde), quando a lei exigia a análise da Região de Saúde do 10º Departamento Regional de Saúde de Piracicaba – DRS-X, da Secretaria Estadual de Saúde de São Paulo, composta por 26 municípios; (ii) a apelante dispõe de 463 leitos SUS exclusivos para campo de prática de seus alunos na Região de Saúde do DRS-X — incluindo 200 leitos na Santa Casa de Misericórdia de Limeira, 100 leitos na Casa de Saúde Bezerra de Menezes de Rio Claro, 100 leitos na Santa Casa de Misericórdia de Rio Claro, 40 leitos da Fundação Municipal de Saúde de Rio Claro e 23 leitos do Hospital São José de Itirapina —, o que, na proporção de 5 leitos por aluno prevista no art. 4º, I, da Portaria nº 523/2018, comportaria 92,6 vagas; (iii) a Portaria MEC nº 523/2018, ao restringir a avaliação ao município de oferta do curso, contraria os arts. 1º, I, 2º, I, e 3º, § 7º, II, b e c, da Lei nº 12.871/2013, que fazem expressa referência à "cidade e à região em que se localiza" a instituição; (iv) a Comissão de Acompanhamento e Monitoramento de Escolas Médicas – CAMEM proferiu parecer favorável ao aumento das 32 vagas, reconhecendo a existência de convênios com hospitais fora do município sede. A União Federal apresentou contrarrazões, pugnando pelo desprovimento do recurso e pela manutenção da sentença. É o relatório. VOTO Preliminarmente, registra-se que o acórdão proferido no Agravo de Instrumento nº 5025652-74.2021.4.03.0000 — que indeferiu a tutela de urgência e negou provimento ao recurso, com trânsito em julgado em 11.03.2024 — foi prolatado em cognição sumária e não produziu coisa julgada material. O exame em sede de apelação, fundado em cognição exauriente, é, portanto, inteiramente cabível, não havendo vinculação ao que foi decidido a título precário. No mesmo sentido, a decisão que indefere tutela provisória não veda novo exame do mérito da causa (art. 296 do CPC). A questão central deste feito é definir se o indeferimento do pedido de aumento de 32 vagas para o curso de Medicina da Apelante, veiculado pela Portaria SERES nº 305, de 08/10/2020, observou ou contrariou os parâmetros estabelecidos pela Lei nº 12.871/2013. O Programa Mais Médicos, instituído pela Lei nº 12.871/2013, tem finalidade expressamente estabelecida no art. 1º: "formar recursos humanos na área médica para o Sistema Único de Saúde (SUS)", tendo como primeiro objetivo "diminuir a carência de médicos nas regiões prioritárias para o SUS, a fim de reduzir as desigualdades regionais na área da saúde". Para a consecução desses objetivos, o art. 2º, I, da Lei nº 12.871/2013, impõe a "reordenação da oferta de cursos de Medicina e de vagas para residência médica, priorizando regiões de saúde com menor relação de vagas e médicos por habitante e com estrutura de serviços de saúde em condições de ofertar campo de prática suficiente e de qualidade para os alunos". O art. 3º, § 7º, II, da mesma lei, dispõe que a autorização e a renovação de autorização para funcionamento de cursos de Medicina deverão considerar "a necessidade social do curso para a cidade e para a região em que se localiza, incluindo dados relativos à: (a) relação número de habitantes por número de profissionais no Município em que é ministrado o curso e nos Municípios de seu entorno; (b) descrição da rede de cursos análogos, de serviços de saúde, ambulatoriais e hospitalares e de programas de residência em funcionamento na região; e (c) inserção do curso em programa de extensão que atenda a população carente da cidade e da região em que a instituição se localiza.” A Portaria MEC nº 523, de 01/06/2018, por sua vez, regulamenta o procedimento de análise de pedidos de aumento de vagas, estabelecendo em seu art. 4º que a análise "observará, necessariamente, a estrutura de equipamentos públicos e programas de saúde existentes e disponíveis no município de oferta do curso". O inciso I do mesmo dispositivo exige "número de leitos do Sistema Único de Saúde – SUS disponíveis por aluno em quantidade maior ou igual a cinco". O § 1º do art. 4º dispõe que o não atendimento deste critério, dentre outros, "ensejará o indeferimento do pedido". Impende registrar, ainda, que o § 4º do art. 4º da Portaria nº 523/2018 faculta à SERES "considerar os dados da região de saúde na qual se insere o município de oferta do curso", mas não o obriga a fazê-lo — lacuna que se mostra incompatível com a obrigatoriedade imposta pela lei de regência. O núcleo da controvérsia consiste em determinar se o Ministério da Saúde, ao elaborar as Notas Técnicas nº 78/2019-CGIED/DEGES/SGTES/MS e nº 109/2020-CGIED/DEGES/SGTES/MS que subsidiaram o indeferimento, agiu em conformidade com a Lei nº 12.871/2013, ao restringir a análise de leitos SUS ao Município de Rio Claro/SP e aos municípios de seu entorno imediato (microrregião). Entendo que a resposta é negativa, pelas razões a seguir expostas. A Lei nº 12.871/2013 é expressa ao utilizar o conceito de "região de saúde" (art. 2º, I) — não de município ou microrregião — como unidade territorial de referência para aferir a adequação da estrutura de serviços para fins de oferta de vagas em cursos de Medicina. O dispositivo é inequívoco ao vincular a priorização de vagas a "regiões de saúde com menor relação de vagas e médicos por habitante e com estrutura de serviços de saúde em condições de ofertar campo de prática". O art. 3º, § 7º, II, b, da mesma lei, reforça esta conclusão ao exigir, para autorização e renovação, dados relativos à "rede de serviços de saúde, ambulatoriais e hospitalares e de programas de residência em funcionamento na região". O emprego reiterado da palavra "região" — em sentido diverso de "município" — é deliberado e não pode ser esvaziado por ato normativo infralegal. A Portaria MEC nº 523/2018, ao estabelecer que a análise se dará com base na estrutura "existente e disponível no município de oferta do curso", restringe indevidamente a abrangência geográfica legalmente prevista. Embora seu § 4º permita que a SERES considere os dados da "região de saúde na qual se insere o município", ao tornar tal consideração meramente facultativa , a portaria inova na ordem jurídica em sentido contrário ao estatuído pela Lei nº 12.871/2013. Norma infralegal não pode reduzir a abrangência territorial de critério de avaliação expressamente fixado em lei, sob pena de violação ao princípio da legalidade e ao art. 87, II, da Constituição Federal, que circunscreve o poder regulamentar ministerial à fiel execução da lei. O Superior Tribunal de Justiça tem reiterado que o controle judicial de atos administrativos abrange não apenas a legalidade formal, mas também a legalidade substancial, aferindo-se o respeito aos parâmetros normativos que vinculam o exercício da atividade administrativa. O STJ, ao julgar o AREsp 1.806.617, destacou que "a discricionariedade administrativa não é imune ao controle judicial, especialmente diante da prática de atos que impliquem restrições a direitos dos administrados", cabendo ao Judiciário reapreciar os aspectos vinculados do ato administrativo, incluindo "competência, forma e finalidade, além da razoabilidade e da proporcionalidade". No caso concreto, a Nota Técnica nº 78/2019-CGIED/DEGES/SGTES/MS, que serviu de principal fundamento para o indeferimento, analisou a estrutura de leitos SUS no Município de Rio Claro e em seu entorno imediato, concluindo por déficit de 12 vagas no município e de 7 vagas na "região" por ele identificada — que, contudo, não corresponde à Região de Saúde do DRS-X, composta por 26 municípios, incluindo Limeira. A própria Comissão de Acompanhamento e Monitoramento de Escolas Médicas – CAMEM, em seu parecer de monitoramento, manifestou-se favoravelmente ao pedido de aumento das 32 vagas, ressaltando que a decisão definitiva deveria considerar os convênios da IES com hospitais fora do município sede e, inclusive, fora da sua região de saúde. Este elemento fático é relevante, pois o órgão técnico incumbido do monitoramento das escolas médicas reconheceu que a avaliação deveria extrapolar os limites geográficos aplicados nas notas técnicas do Ministério da Saúde. Os documentos constantes dos autos demonstram que a Apelante dispõe, na Região de Saúde do DRS-X, de 463 leitos SUS contratados exclusivamente para campo de prática de seus alunos, dos quais: (i) 200 leitos na Santa Casa de Misericórdia de Limeira; (ii) 100 leitos na Casa de Saúde Bezerra de Menezes de Rio Claro; (iii) 100 leitos na Santa Casa de Misericórdia de Rio Claro; (iv) 40 leitos na Fundação Municipal de Saúde de Rio Claro; e (v) 23 leitos no Hospital São José de Itirapina. Aplicada a proporção de 5 leitos por aluno prevista no art. 4º, I, da Portaria nº 523/2018, esses 463 leitos comportariam 92,6 vagas — superando as 32 vagas solicitadas. Conclui-se, portanto, que o ato administrativo impugnado padece de vício de ilegalidade decorrente da adoção de critério geográfico de avaliação (microrregião/município) diverso do previsto em lei (região de saúde), configurando hipótese de motivo e objeto não conformes ao ordenamento jurídico, o que impõe sua anulação. Reconhecida a ilegalidade do ato administrativo impugnado, impõe-se precisar o alcance da tutela judicial. É inegável que o deferimento ou indeferimento de pedido de aumento de vagas em curso de Medicina envolve, em última análise, juízo técnico sobre a adequação da estrutura de serviços de saúde para suportar o campo de prática, bem como ponderações de política pública na área de educação médica e saúde coletiva. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADC 81 e a ADI 7.187 (acórdão publicado em junho de 2024), foi enfático ao reconhecer a constitucionalidade do sistema de chamamento público e dos critérios da Lei nº 12.871/2013 para autorização e ampliação de cursos de Medicina, ressaltando que ao MEC incumbe, no exercício de atribuição técnico-regulatória, aferir a "relevância e necessidade social" dos pedidos. O próprio STF, naquele julgamento, assentou que "insurgências acerca da condução, pelo MEC, de um dado processo administrativo, ou quanto aos critérios aplicados na apreciação da situação particular de uma determinada instituição de ensino, dão ensejo a possíveis questões a serem solucionadas no âmbito de eventual pretensão individual e subjetiva, perante o órgão jurisdicional competente" (ADC 81, voto de modulação). Em outras palavras, o controle judicial da legalidade do processo administrativo individual é plenamente possível e constitucionalmente legitimado. Cabe ao Poder Judiciário, portanto anular o ato administrativo que violou a lei ao adotar critério geográfico de avaliação inferior ao previsto na Lei nº 12.871/2013; e determinar que a Administração realize novo processo administrativo, desta vez observando o conceito legal de "região de saúde" ao coletar as informações junto ao Ministério da Saúde e ao apreciar o pedido. Não cabe ao Poder Judiciário substituir o administrador e deferir diretamente o aumento das 32 vagas. O Judiciário não dispõe da expertise técnica para avaliar, por exemplo, se os 463 leitos referidos pela apelante estão efetivamente disponíveis e aptos para o campo de prática, se os convênios estão regularizados, se os demais critérios da Portaria nº 523/2018 são atendidos ou se houve o descumprimento formal mencionado no item 15 da Nota Técnica nº 14/2020. Essa avaliação é inerente ao exercício da competência regulatória da SERES/MEC, a ser desempenhada em novo processo administrativo. Ressalta-se, porém, que a nova apreciação administrativa deverá: (i) analisar a estrutura de equipamentos de saúde na Região de Saúde do DRS-X (e não apenas no Município de Rio Claro e microrregião); (ii) considerar os leitos SUS vinculados a convênios exclusivos para campo de prática dos alunos, independentemente de sua localização inframunicipal, desde que inseridos na Região de Saúde do DRS-X; e (iii) propiciar à autora o exercício do contraditório e da ampla defesa. Com o provimento parcial da apelação, fica invertida a sucumbência. A União Federal sucumbe no pedido principal — anulação do ato administrativo —, razão pela qual deve arcar com os honorários advocatícios. Nos termos do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC, considerando a natureza da causa, o trabalho desenvolvido pelo advogado e o valor atualizado da causa (R$ 250.000,00), fixo os honorários advocatícios em favor do patrono da apelante em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa. Ante o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO à apelação, para: a) ANULAR a Portaria SERES nº 305, de 08/10/2020, que indeferiu o pedido de aumento de 32 (trinta e duas) vagas para o curso de graduação em Medicina ministrado pela Apelante no Município de Rio Claro/SP, no âmbito do Programa Mais Médicos; b) DETERMINAR à União Federal que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, instaure novo processo administrativo para apreciação do pedido de aumento de vagas, com análise da estrutura de serviços de saúde na Região de Saúde do 10º Departamento Regional de Saúde de Piracicaba – DRS-X, nos termos dos arts. 2º, I, e 3º, § 7º, II, da Lei nº 12.871/2013, observando os demais requisitos normativos aplicáveis. CONDENO a União Federal ao pagamento de honorários advocatícios em favor do patrono da apelante, no percentual de 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, com correção monetária a partir do ajuizamento e juros moratórios a partir do trânsito em julgado, na forma do art. 85, §§ 2º e 3º, e art. 85, § 16, do CPC. Fica ressalvado que o presente acórdão não importa deferimento do pedido de aumento de vagas, cabendo à Administração prolatar nova decisão de mérito, em conformidade com os parâmetros legais aqui estabelecidos. É como voto. EMENTA ADMINISTRATIVO. EDUCAÇÃO SUPERIOR. PROGRAMA MAIS MÉDICOS (LEI Nº 12.871/2013). PEDIDO DE AUMENTO DE VAGAS EM CURSO DE MEDICINA. INDEFERIMENTO PELA PORTARIA SERES Nº 305/2020. PORTARIA MEC Nº 523/2018. CRITÉRIO DE LEITOS SUS POR ALUNO. ANÁLISE RESTRITA AO MUNICÍPIO DE OFERTA E MICRORREGIÃO. CONTRARIEDADE AOS ARTIGOS 2º, I, E 3º, § 7º, II, DA LEI Nº 12.871/2013. VÍCIO DE ILEGALIDADE. ANULAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. OBRIGAÇÃO DE NOVA APRECIAÇÃO ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE DE SUBSTITUIÇÃO JUDICIAL DO MÉRITO REGULATÓRIO. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA. 1. A Lei nº 12.871/2013 (Programa Mais Médicos) estabelece, em seus artigos 2º, I, e 3º, § 7º, II, que a reordenação da oferta de vagas em cursos de Medicina deve priorizar regiões de saúde — não meras microrregiões ou municípios isolados — dotadas de estrutura de serviços de saúde em condições de oferecer campo de prática suficiente e de qualidade. 2. A Portaria MEC nº 523/2018, ao circunscrever a avaliação da estrutura de saúde ao município de oferta do curso e à respectiva microrregião, extrapola o conceito de "região de saúde" utilizado pela lei de regência, introduzindo restrição geográfica não prevista no texto legal e exorbitando o poder regulamentar. 3. No caso concreto, o indeferimento do pedido de aumento de 32 vagas — veiculado pela Portaria SERES nº 305/2020 — baseou-se em notas técnicas do Ministério da Saúde que analisaram exclusivamente o Município de Rio Claro/SP e municípios do entorno imediato (microrregião), desconsiderando os 463 leitos SUS disponíveis na Região de Saúde do 10º Departamento Regional de Saúde (DRS-X), à qual pertence o Município de Rio Claro, dentre eles os 200 leitos da Santa Casa de Misericórdia de Limeira, contratados exclusivamente para campo de prática. 4. A ausência de análise da Região de Saúde do DRS-X, conforme determina a Lei nº 12.871/2013, configura vício de ilegalidade no ato administrativo impugnado, que deve ser anulado, sem que o Poder Judiciário possa substituir o administrador na prolação de nova decisão de mérito regulatório, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes. 5. O agravo de instrumento nº 5025652-74.2021.4.03.0000, que negou a tutela de urgência, transitou em julgado em 11.03.2024; as questões ali apreciadas em cognição sumária não fazem coisa julgada material quanto ao mérito e não impedem novo exame em sede de cognição exauriente. 6. Apelação parcialmente provida para anular a Portaria SERES nº 305/2020 e determinar que a Administração promova novo processo administrativo de avaliação do pedido de aumento de vagas, observando o conceito legal de "região de saúde" (art. 2º, I, da Lei nº 12.871/2013), no prazo de 180 dias. Honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa, a cargo da União, em razão da sucumbência. ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Quarta Turma, à unanimidade, decidiu, DAR PARCIAL PROVIMENTO à apelação, para: a) ANULAR a Portaria SERES nº 305, de 08/10/2020, que indeferiu o pedido de aumento de 32 (trinta e duas) vagas para o curso de graduação em Medicina ministrado pela Apelante no Município de Rio Claro/SP, no âmbito do Programa Mais Médicos; b) DETERMINAR à União Federal que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, instaure novo processo administrativo para apreciação do pedido de aumento de vagas, com análise da estrutura de serviços de saúde na Região de Saúde do 10º Departamento Regional de Saúde de Piracicaba, DRS,X, nos termos dos arts. 2º, I, e 3º, § 7º, II, da Lei nº 12.871/2013, observando os demais requisitos normativos aplicáveis. CONDENAR a União Federal ao pagamento de honorários advocatícios em favor do patrono da apelante, no percentual de 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, com correção monetária a partir do ajuizamento e juros moratórios a partir do trânsito em julgado, na forma do art. 85, §§ 2º e 3º, e art. 85, § 16, do CPC. Ressalvar que o presente acórdão não importa deferimento do pedido de aumento de vagas, cabendo à Administração prolatar nova decisão de mérito, em conformidade com os parâmetros legais aqui estabelecidos, nos termos do voto do Des. Fed. WILSON ZAUHY (Relator), com quem votaram a Des. Fed. LEILA PAIVA e o Des. Fed. ANDRÉ NABARRETE. , nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado. WILSON ZAUHY Relator do Acórdão