8005091-39.2022.8.05.0004

Intimação

TJBA · 1ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA DE ALAGOINHAS · Sentença

PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA 1ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA DE ALAGOINHAS Processo: AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA n. 8005091-39.2022.8.05.0004 Órgão Julgador: 1ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA DE ALAGOINHAS AUTOR: Ministério Público do Estado da Bahia Advogado(s): REU: MARIA DAS GRACAS TRINDADE LEAL e outros Advogado(s): RODRIGO PINTO FREITAS (OAB:BA27249), ANTONIO CARLOS DE SANTANA (OAB:BA50525), FERNANDA CRISTINA MEIRA LOBO BONFIM DE ARAUJO (OAB:BA28555) SENTENÇA Vistos, etc. Trata-se de Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa c/c Ressarcimento ao Erário proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA em face de MARIA DAS GRAÇAS TRINDADE LEAL, ex-Prefeita do Município de Araçás/BA, e da empresa JAUÁ CONSTRUÇÕES EIRELI - ME. Narra o Órgão Ministerial que, a partir do Inquérito Civil tombado sob o n.º 674.9.34239/2018, instaurado mediante representação do então Controlador Interno do Município de Araçás/BA, apurou-se que a primeira ré, na condição de Chefe do Executivo Municipal, deflagrou o Pregão Presencial n.º 005/2017 e celebrou o Contrato n.º 021/2017 com a pessoa jurídica demandada para a execução de serviços de limpeza pública (desentupimento e esgotamento de fossas sépticas), no valor de R$ 416.760,00 (quatrocentos e dezesseis mil, setecentos e sessenta reais). Sustenta o Parquet que o certame e a contratação dele decorrente padecem de vícios insanáveis que comprometeram a sua lisura, caracterizados pelo direcionamento, restrição indevida à competitividade e fraudes na pesquisa de preços e na estimativa de custos da contratação. Destaca que o instrumento convocatório inseriu cláusulas restritivas sem respaldo legal ou justificativa técnica, consistentes na obrigatoriedade de comparecimento presencial à sede da Prefeitura para obtenção do edital e na imposição de que a visita técnica fosse realizada por engenheiro registrado no CREA com vínculo permanente e detentor de atestados prévios, além de indevida exigência de registro perante o Conselho Regional de Administração (CRA) para serviços comuns de engenharia e saneamento. Aponta, ainda, fraude na fase interna do certame, com simulação de cotações contendo propostas com datas posteriores ao pedido de autorização de despesas e indicação de orçamentos fictícios, além da ausência de planilha com custo estimado dos serviços como anexo do edital e majoração injustificada de quantitativos em mais de 150% (cento e sinquenta por cento) em comparação com exercícios anteriores. Registra que o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia (TCM/BA), no julgamento do Processo TCM n.º 08291-17 e respectivo Recurso Ordinário n.º 00119-21, acolheu a denúncia e multou a ex-gestora em virtude da comprovação da restrição à competitividade e fraude na estimativa de custos. Diante disso, requereu a condenação das rés nas sanções previstas no art. 12, II, da Lei nº 8.429/92, com o ressarcimento integral do dano ao erário no montante de R$ 416.760,00 (quatrocentos e dezesseis mil, setecentos e sessenta reais). O MUNICÍPIO DE ARAÇÁS foi intimado para, querendo, intervir no feito, nos termos do art. 17, § 14, da Lei nº 8.429/92 (ID 213611938). Devidamente citada (ID 370050069), a ré MARIA DAS GRAÇAS TRINDADE LEAL foi citada por mandado juntado aos autos em 03/03/2023, deixando transcorrer in albis o prazo para apresentar contestação. A demandada JAUÁ CONSTRUÇÕES EIRELI - ME apresentou Contestação tempestiva (ID 381874625), arguindo preliminar de ilegitimidade passiva ao argumento de que atuou estritamente como participante privada do certame, sem ingerência nas regras editalícias. No mérito, sustentou ausência de conluio, regularidade de sua proposta comercial, ausência de dolo ou culpa e efetiva prestação dos serviços, pugnando pela total improcedência dos pedidos. O Ministério Público ofertou Réplica (ID 433425469), refutando a preliminar e ratificando os termos da inicial. Em Decisão Saneadora (ID 491191134), este Juízo reconheceu a presença dos pressupostos processuais e das condições da ação, rejeitou a preliminar de ilegitimidade passiva, declarou saneado o feito, decretou a revelia da primeira acionada com a ressalva do art. 17, § 19, da Lei nº 8.429/92, e deferiu a produção de prova testemunhal. Termo de Audiência de Instrução colacionado em ID 526787715. Ato contínuo, o Órgão Ministerial apresentou Alegações Finais por Memoriais em ID 544550619, assim como a ré MARIA DAS GRAÇAS TRINDADE LEAL em ID 550076989 e a ré JAUÁ CONSTRUÇÕES EIRELI - ME em ID 551357897. Vieram os autos conclusos para julgamento. É o relatório. Passo a decidir. Inicialmente, ratifica-se a decretação da revelia da demandada MARIA DAS GRAÇAS TRINDADE LEAL, nos termos do art. 344 do Código de Processo Civil, uma vez que, regularmente citada por mandado judicial (ID 370050069), deixou de ofertar Contestação no prazo legal. Ressalte-se, contudo, que, em se tratando de Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, a revelia não induz os efeitos da presunção de veracidade dos fatos articulados na inicial, ante a expressa vedação contida no art. 17, § 19, I, da Lei nº 8.429/92, cabendo a formação do convencimento a partir do exame crítico do conjunto probatório coligido aos autos. Superada essa questão, passa-se ao exame do mérito. A controvérsia reside em verificar se as irregularidades apuradas no Pregão Presencial n.º 005/2017 (ID 195414607, fls. 112-121) e no respectivo Contrato Administrativo n.º 021/2017 (ID 195414603, fls. 147-152), consistentes na inserção de cláusulas restritivas à competitividade, simulação e fraudes na pesquisa de preços e estimativa de custos, caracterizam atos de improbidade administrativa tipificados no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92 (com as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021). Para tanto, impõe-se registrar que a Lei nº 14.230/2021 promoveu profundas alterações no regime jurídico da improbidade administrativa, estabelecendo expressamente que a configuração de ato de improbidade pressupõe a comprovação de conduta dolosa, entendida como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na norma. Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal, ao fixar tese de repercussão geral no julgamento do Tema 1.199 (ARE 843.989/PR), pacificou a diretriz de que a revogação da modalidade culposa se aplica aos atos praticados na vigência do texto anterior sem condenação transitada em julgado, cabendo ao Poder Judiciário verificar a presença do elemento subjetivo doloso. Tratando-se de imputação tipificada no art. 10 da Lei nº 8.429/92, exige-se a demonstração de conduta dolosa que enseje efetiva e comprovada perda patrimonial ao erário. No caso em apreço, o conjunto documental encartado aos autos revela de forma inequívoca não apenas a ocorrência de ilegalidades administrativas isoladas, mas a existência de uma sequência coordenada de atos praticados sob a direção da ex-gestora com a participação da empresa contratada, cuja convergência evidencia a consciência acerca da ilicitude e a deliberada finalidade de contornar o regime concorrencial e lesar o patrimônio público. Com efeito, os autos administrativos do Pregão Presencial n.º 005/2017 demonstram a imposição cumulativa de condições editalícias sem qualquer pertinência ou razoabilidade para a contratação de serviços comuns de limpeza e esgotamento de fossas por caminhão auto vácuo. Restou comprovado que o instrumento convocatório impôs o comparecimento pessoal à sede do Município para simples obtenção do edital, bem como exigiu visita técnica obrigatória a ser realizada exclusivamente por engenheiro com vínculo permanente e registro no CREA, além da estipulação descabida de inscrição no Conselho Regional de Administração (CRA) para serviços eminentemente operacionais de engenharia sanitária. A exigência de visita técnica rígida com condicionantes cumulativas de vínculo empregatício e qualificação profissional exorbitante, em sede de pregão presencial voltado a serviços comuns, desborda manifestamente da discricionariedade técnica e opera como verdadeiro filtro restritivo de potenciais concorrentes, violando o art. 3º, § 1º, I, da Lei nº 8.666/93. A consequência prática desse direcionamento restou estampada na própria ata da sessão pública do certame, na qual apenas duas empresas compareceram e tão somente a demandada JAUÁ CONSTRUÇÕES EIRELI - ME apresentou proposta comercial, sagrando-se vencedora isolada do objeto licitado. Agrava-se esse cenário probatório com a verificação de flagrante fraude na fase interna de formação de preços. Os documentos revelam que o pedido formal de autorização de despesa datou de 28/11/2016 (ID 195414607, fl. 101), enquanto as supostas cotações de mercado colacionadas ao processo administrativo foram datadas posteriormente: a cotação da empresa JAUÁ CONSTRUÇÕES EIRELI - ME em 26/12/2016 (ID 195414607, fl. 105), a da empresa ASPIL em 02/01/2017 (ID 195414607, fls. 102-103) e a da empresa LIMPCANO em 05/01/2017 (ID 195414607, fl. 104). A confecção de orçamentos com datas posteriores à solicitação da despesa comprova que a pesquisa de mercado foi forjada a posteriori para conferir aparência de legalidade a valores pré-estabelecidos. Tal conduta evidencia que a pesquisa de preços não desempenhou a função de subsidiar, de forma prévia e idônea, a definição do valor estimado da contratação, mas foi produzida posteriormente para conferir aparência de regularidade a uma contratação cujo valor já havia sido previamente estabelecido. A circunstância assume especial relevo quando considerada em conjunto com as demais irregularidades constatadas no certame, notadamente as exigências editalícias desproporcionais e restritivas à competitividade. Em ações de improbidade administrativa decorrentes de ilícitos licitatórios, a demonstração do dolo pode resultar da análise conjunta de circunstâncias objetivas que revelem a atuação consciente e deliberada dos agentes para conferir aparência de legalidade a procedimento previamente comprometido. Nesse sentido, em caso envolvendo fraude em procedimento licitatório, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região considerou relevante, para a caracterização do dolo do agente público, a apresentação de pesquisa de preços forjada ao Ministério Público, justamente como tentativa de mascarar as irregularidades constatadas no procedimento: APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINARES NÃO ACOLHIDAS. PRESCRIÇÃO NÃO VERIFICADA. FRUSTRAÇÃO DA LICITUDE DE PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS. EXISTÊNCIA DE SUPERFATURAMENTO. PROVA SUFICIENTE DA MATERIALIDADE E AUTORIA DOS ATOS ÍMPROBOS. PRESENÇA DO DOLO (MÁ-FÉ). APELAÇÕES PARCIALMENTE PROVIDAS, APENAS PARA AFASTAR A SOLIDARIEDADE NA OBRIGAÇÃO DE RESSARCIR O DANO CAUSADO AO ERÁRIO. [...] 6.8.2. O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa prevê sanções que afetam direitos indisponíveis do agente ímprobo, como é o caso da pena de suspensão dos direitos políticos. Se fossem aplicáveis as regras previstas no Código de Processo Civil relativas à confissão judicial ao direito administrativo sancionador, nem mesmo a confissão do próprio agente ímprobo seria considerada válida, tendo em vista a possibilidade de serem afetados direitos indisponíveis do demandado. 6.8.3. Além disso, resta assente na jurisprudência pátria a possibilidade de utilização no âmbito de ação civil pública por ato de improbidade administrativa de elementos produzidos em ação penal ou inquérito policial, ainda que, no último caso, a força probante seja relativa. 6.8.4. Caso concreto em que não há que se falar em condenação alicerçada exclusivamente no depoimento de corréu, tendo sido analisado todo o conjunto probatório existente nos autos. Hipótese em que o acórdão também considerou como prova da autoria e dolo do ex-Prefeito o fato de ter apresentado ao Ministério Público Federal, no âmbito do Inquérito Civil Público n.º 1.24.001.000103/2009-19, pesquisa de preços forjadas, em uma tentativa de mascarar as irregularidades constatadas pela Controladoria-Geral da União, bem como a condenação proferida em ação penal que tratou dos mesmos fatos analisados na presente demanda, onde o crime de frustração do caráter competitivo de procedimento licitatório restou absorvido pelo crime mais grave de desvio de verbas públicas (DL 201/1967, art. 1º, inciso I). [...] (TRF-5 - APELAÇÃO CÍVEL: 00004396720144058205, Relator.: ANDRE CARVALHO MONTEIRO, Data de Julgamento: 21/10/2025, GAB 10 - DES. RUBENS CANUTO) Embora as circunstâncias fáticas não sejam idênticas, a ratio decidendi mostra-se aplicável ao caso concreto, pois a existência de pesquisa de preços formalmente produzida, mas cronologicamente incompatível com a própria fase de planejamento da contratação, constitui elemento probatório relevante para demonstrar que os atos administrativos não decorreram de procedimento regular, mas foram conscientemente estruturados para conferir aparência de legalidade à contratação. No presente caso, esse elemento não se encontra isolado. Ao contrário, soma-se à imposição de requisitos editalícios sem pertinência com o objeto, à restrição indevida à competitividade, à ausência de planilha de custos estimados e à expressiva majoração dos quantitativos em relação aos exercícios anteriores. A convergência desses elementos, apreciados em conjunto, afasta a hipótese de mera irregularidade formal ou erro administrativo e evidencia a atuação deliberada voltada à frustração da competitividade do certame e à contratação da empresa demandada. Ademais, restou demonstrado nos autos do processo perante o Tribunal de Contas dos Municípios (Processo TCM nº 08291-17 constante em ID 195414606, fls. 21-30) que a empresa ASPIL sequer formulou cotação perante a edilidade, evidenciando a inserção de documento fraudulento no processo licitatório. Soma-se a isso a constatação de que a Administração de Araçás/BA (ID 195414607, fl. 27) inflacionou injustificadamente a estimativa de quantitativos em 151% (cento e cinquenta e um por cento): de 2.400 limpezas de fossas em 2014 para 6.040 em 2017, saltando o contrato de R$ 110.424,97 (cento e dez mil e quatrocentos e vinte e quatro reais e noventa e sete centavos) no exercício de 2016 para a vultosa cifra de R$ 416.760,00 (quatrocentos e dezesseis reais e setecentos e sessenta reais) no ajuste firmado com a demandada JAUÁ CONSTRUÇÕES EIRELI - ME sem que houvesse qualquer memorial de cálculo, estudo prévio de viabilidade ou justificativa técnica no termo de referência. A circunstância afasta qualquer tese de mera falha administrativa, negligência ou desorganização, evidenciando a vontade deliberada e consciente de violar a expressa vedação legal do art. 3º, § 1º, I, c/c art. 40, § 2º, II, e art. 43, IV, da Lei nº 8.666/93. Com efeito, a primeira requerida não figurava como mera agente secundária ou executora de atos administrativos previamente definidos por terceiros: era a Prefeita Municipal, Chefe do Poder Executivo e ordenadora de despesas, a quem competia autorizar a deflagração do certame, homologar o resultado, subscrever o contrato administrativo e autorizar a liberação dos recursos públicos. Sua posição funcional lhe impunha especial dever de observância da legalidade das contratações e de proteção do patrimônio público, não havendo, portanto, como desassociar a formatação de certame viciado de sua responsabilidade direta pela condução da despesa pública. A alegação deduzida em sede de memoriais de que teria agido respaldada em pareceres jurídicos e manifestações da equipe técnica não socorre a ré, porquanto a blindagem de pareceres não elide a responsabilidade do ordenador de despesas quando evidenciadas distorções fáticas e quantitativas grosseiras, tais como a ausência absoluta de orçamento estimado e o aumento artificial de quantitativos sem respaldo em demanda pública real. Outrossim, a prova testemunhal colhida em audiência de instrução não logrou afastar o arcabouço documental e técnico consolidado pelo Tribunal de Contas dos Municípios. No tocante à requerida JAUÁ CONSTRUÇÕES EIRELI - ME, sua responsabilidade decorre diretamente do art. 3º da Lei nº 8.429/92 (com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021), que estende as sanções da lei ao terceiro particular que induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade. No caso vertente, a pessoa jurídica não se limitou a participar de forma passiva do certame: concorreu ativamente com a simulação de cotações para balizar preços inflacionados, anuiu com as cláusulas direcionadoras do edital e auferiu diretamente o benefício financeiro da contratação ilícita no montante de R$ 416.760,00 (quatrocentos e dezesseis mil, setecentos e sessenta reais). Não se trata, portanto, de mera participação formal no procedimento de contratação, tampouco de simples apresentação de proposta comercial, mas de atuação concreta e deliberada voltada à frustração da concorrência e captura de ajuste superfaturado em prejuízo dos cofres municipais. A conduta amolda-se com exatidão ao art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92, na redação conferida pela Lei nº 14.230/2021, que tipifica a conduta de "frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva". A efetiva perda patrimonial exigida pelo art. 10 da Lei nº 8.429/92 decorre, no caso concreto, da própria estruturação fraudulenta da contratação, mediante manipulação da pesquisa de preços e majoração injustificada dos quantitativos, circunstâncias que comprometeram a obtenção da proposta mais vantajosa pela Administração e resultaram na contratação da empresa demandada pelo montante de R$ 416.760,00 (quatrocentos e dezesseis mil e setecentos e sessenta reais). Embora a requerida JAUÁ CONSTRUÇÕES EIRELI - ME tenha alegado a efetiva prestação dos serviços, tal afirmação, desacompanhada de documentação idônea capaz de demonstrar a execução integral do objeto e a correspondência entre os serviços efetivamente prestados e os valores pagos, não é suficiente para afastar a configuração do dano ao erário evidenciado pelo conjunto probatório. Com efeito, não se pode considerar regular uma despesa pública realizada no âmbito de procedimento licitatório cuja formação foi deliberadamente comprometida pela manipulação da pesquisa de preços, pela ausência de estimativa idônea dos custos e pela adoção de quantitativos sem respaldo em estudo técnico ou demonstração concreta da demanda administrativa. A prestação material de eventual parcela dos serviços, por si só, não tem o condão de convalidar a contratação ilícita nem de afastar o prejuízo decorrente da submissão do Município a condições econômicas artificialmente estabelecidas. Ademais, competia às demandadas, diante da impugnação específica formulada pelo Ministério Público, apresentar elementos aptos a demonstrar a regular execução contratual e a efetiva correspondência entre os pagamentos realizados e os serviços prestados, o que não ocorreu de maneira suficiente nos autos. Nesse contexto, considerando a documentação que instrui o feito, as conclusões alcançadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios e a ausência de comprovação idônea da execução contratual em extensão compatível com o valor integral contratado, reputa-se configurada a perda patrimonial efetiva suportada pelo Município, correspondente ao montante de R$ 416.760,00 (quatrocentos e dezesseis mil e setecentos e sessenta reais). Configurada, pois, a prática do ato de improbidade administrativa lesivo ao erário previsto no art. 10, VIII, c/c art. 3º da Lei nº 8.429/92, passa-se à dosimetria das sanções do art. 12, II, do mesmo Diploma Legal. Na fixação das penalidades, cumpre observar as diretrizes do art. 17-C da LIA e os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, considerando a gravidade da conduta, a extensão do dano e o valor envolvido no certame. Nesse contexto, mostra-se adequada e proporcional a condenação das rés ao ressarcimento integral do dano patrimonial efetivo causado aos cofres de Araçás/BA, a aplicação de multa civil compatível com a gravidade das condutas e a proibição temporária de contratar com o Poder Público, dosando-se a resposta estatal à repercussão concreta dos fatos. Ante o exposto, JULGO PROCEDENTES os pedidos formulados pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA, extinguindo o feito com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil, para: a) CONDENAR a requerida MARIA DAS GRAÇAS TRINDADE LEAL, ex-Prefeita do Município de Araçás/BA, pela prática do ato de improbidade administrativa tipificado no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92, aplicando-lhe, nos termos do art. 12, II, da referida Lei, as seguintes sanções: 1. Ressarcimento integral do dano patrimonial efetivo causado ao erário municipal, no valor de R$ 416.760,00 (quatrocentos e dezesseis mil, setecentos e sessenta reais), de forma solidária com a pessoa jurídica ré, acrescido de correção monetária pelo IPCA-E a contar de cada desembolso e juros de mora a contar do evento danoso; 2. Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 06 (seis) anos; 3. Pagamento de multa civil individual equivalente a 01 (uma) vez o valor do dano patrimonial fixado no item anterior, correspondente a R$ 416.760,00 (quatrocentos e dezesseis mil, setecentos e sessenta reais), a ser monetariamente atualizado; 4. Proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de 06 (seis) anos; b) CONDENAR a requerida JAUÁ CONSTRUÇÕES EIRELI - ME, na condição de particular que concorreu para o ato ímprobo (art. 3º da Lei nº 8.429/92), às seguintes sanções do art. 12, II, da mesma Lei: 1. Ressarcimento integral do dano patrimonial efetivo, em solidariedade com a primeira demandada, no importe de R$ 416.760,00 (quatrocentos e dezesseis mil, setecentos e sessenta reais), com correção monetária pelo IPCA-E e juros de mora a contar do evento danoso; 2. Pagamento de multa civil individual equivalente a 01 (uma) vez o valor do dano patrimonial, no montante de R$ 416.760,00 (quatrocentos e dezesseis mil, setecentos e sessenta reais), devidamente atualizado; 3. Proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, pelo prazo de 04 (quatro) anos. O montante do ressarcimento e os valores recolhidos a título de multa civil deverão ser revertidos integralmente em favor do Município de Araçás/BA. Não havendo adimplemento espontâneo da condenação, INTIME-SE o referido Ente Público para que, querendo, promova o cumprimento de sentença, nos termos da legislação processual vigente. CONDENO as rés ao pagamento das custas e despesas processuais pro rata (art. 82, § 2º, e art. 87 do CPC). Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/85. Após o trânsito em julgado, arquivem-se os autos com as cautelas de praxe. Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Alagoinhas/BA, data registrada no sistema. ANTÔNIO DE PÁDUA DE ALENCAR Juiz de Direito