5057424-32.2024.8.24.0000

Intimação

STJ · SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO · DESPACHO / DECISÃO

EDcl nos RMS 78367/SC (2026/0035951-5) RELATOR:MINISTRO SÉRGIO KUKINA EMBARGANTE:NEO CONSULTORIA E ADMINISTRACAO DE BENEFICIOS LTDA ADVOGADOS:RODRIGO RIBEIRO MARINHO - SP385843 JOAO LUIS DE CASTRO - SP248871 EMBARGADO:ESTADO DE SANTA CATARINA ADVOGADO:FELIPE WILDI VARELA - SC020548 EMBARGADO:TICKET SOLUCOES HDFGT S/A ADVOGADOS:JOSE PEDRO HENTSCHKE SCHROEDER - RS073905 RODRIGO RENTZSCH SARMENTO BARATA - RS076309 DECISÃO Trata-se de embargos de declaração opostos por Neo Consultoria e Administração de Beneficios LTDA contra decisum singular, de fls. 3.828/3839, que não conheceu de seu recurso ordinário em mandado de segurança, em virtude da ausência de impugnação específica de fundamentos autônomos contidos no acórdão recorrido, atraindo a incidência das Súmulas 283 e 284/STF. Em suas razões, a parte embargante aduz que o julgado padece de contradições, omissões e erros de fato, considerando-se que (fl. 3.847): O item 4.1 do recurso ordinário, reproduziu o trecho do acórdão que adotou a tese do vício sanável e o impugnou diretamente. A Embargante sustentou que o entendimento violava o art. 5º da Lei nº 14.133/2021, contrariava a consequência expressamente prevista no item 4.4.2 do edital e permitia tratamento desigual entre os licitantes. Também não corresponde às razões recursais a afirmação de que se teria defendido a invalidação por “qualquer atraso”. A tese recursal foi específica: o próprio instrumento convocatório previu mecanismo de saneamento, mediante advertência e prorrogação por mais 15 (quinze) dias. Somente após o descumprimento desse prazo adicional o item 4.4.2 estabeleceu a invalidação da contratação e a convocação da licitante subsequente. O que se impugnou foi a concessão de novos prazos, além daqueles previstos no ato convocatório, em evidente favorecimento indevido da contratada. Nesse fio, também afirma que (fl. 3.849): O recurso não se limitou à insuficiência quantitativa da rede credenciada. Impugnou concretamente a premissa de que o objeto estaria implementado em 29/08/2024, indicou documento administrativo posterior emanado pelo fiscal do contrato, responsável pelo recebimento do objeto, que certificou o descumprimento dos prazos editalícios. Tal matéria não foi enfrentada. Há, portanto, vício de integração adicional: embora a própria decisão tenha identificado essas razões recursais, não as enfrentou ao concluir pela ausência de impugnação específica. Impõe-se o saneamento da contradição e da omissão, pois essa premissa foi determinante para a incidência das Súmulas 283 e 284/STF. Segue afirmando que (fl. 3.851): A pretensão deduzida no mandado de segurança e reiterada no recurso ordinário não depende da produção de prova destinada a demonstrar, em abstrato ou prospectivamente, a incapacidade técnica da Ticket para executar o contrato. O objeto do recurso é a legalidade das consequências atribuídas a fatos pretéritos documentados: o descumprimento dos prazos de implantação, o não recebimento do objeto, a Notificação nº 003/2024/SEA/GETRA e a concessão de novos prazos não previstos no ato convocatório. [...] Por isso, a referência do acórdão à eventual necessidade de dilação para aferir “incapacidade” não constitui fundamento autônomo em relação à causa de pedir efetivamente deduzida. A segurança não foi postulada para declarar genericamente a incapacidade da contratada, mas para extrair as consequências jurídicas que o edital e o contrato atribuíam aos fatos documentados. Subsidiariamente, ainda que se entenda autônomo tal fundamento, a dialeticidade não exige repetição literal da expressão “desnecessidade de dilação probatória”. O recurso deve conter razões aptas a infirmar a conclusão recorrida, e isso ocorreu quando a Embargante individualizou os documentos que comprovaram a não entrega do objeto e o descumprimento contratual, evidenciando a existência de direito líquido e certo a partir desse conjunto pré-constituído. Requer, assim, o acolhimento dos declaratórios, com efeitos modificativos. A parte embargada apresentou impugnação às fls. 3.859/3.863 e 3.865/3.876. É O RELATÓRIO. PASSO À FUNDAMENTAÇÃO. De acordo com o previsto no artigo 1.022 do CPC, são cabíveis embargos de declaração nas hipóteses de obscuridade, contradição ou omissão do decisum atacado ou, ainda, para corrigir erro material. Entretanto, no caso dos autos, não se verifica a existência de nenhum desses vícios, pois a decisão enfrentou e decidiu, de maneira integral e com fundamentação suficiente, toda a controvérsia posta no recurso. Com efeito, restou expressamente consignado na decisão embargada que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia a partir de dois fundamentos autônomos, embora correlacionados: (a) os prazos estabelecidos para o cumprimento do contrato licitatório foram efetivamente respeitado; b) que eventuais atrasos no cumprimento dos prazos estabelecidos no referido contrato, e suas possíveis consequências, deveriam ser apreciadas à luz das balizas fixadas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e os princípios que regem as licitações, que admitem o saneamento de vícios de natureza sanável, o que teria acontecido nos autos a partir da elaboração de um novo cronograma de prazos, cujo cumprimento deve ser presumido, mormente diante da ausência de prova em sentido contrário. O Tribunal a quo decidiu a controvérsia segundo a premissa de que os prazos estabelecidos para o cumprimento do contrato licitatório foram efetivamente respeitados. Senão vejamos (fls. 3.674/3.675): [...] conforme provas documentais e confirmado pelo impetrado nas suas informações (30.1), após nova advertência (Notificação 003/2024/SEA/GETRA) e reunião entre as partes, o prazo de 30 dias previsto para 23.08.2024 e ampliado para 29.08.2024, foi prorrogado por 15 dias a contar de 23.08.2024, tendo termo final para 09.09.2024, mas a prestação do serviço foi implementada em 29.08.2024, dez dias antes do prazo final. Considerando tudo isso, não há dúvidas de que se o prazo de 30 dias iniciou em 25.07.2024 (publicação da assinatura do último termo de adesão), a execução integral do objeto contratado, na data de 29.08.2024, assim como se mostra razoável e aceitável considerar a complexidade do sistema a ser disponibilizado, dependendo do credenciamento de postos em todos os municípios do Estado de Santa Catarina, no total de 295, motivos pelos quais os atos administrativos são legais e vão ao encontro do que prescreve a lei de licitações. Por arremate, sobre o cumprimento de prazos, cabe ainda observar o acórdão do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina na @REP 24/00566393 (53.1): Diante do exposto, com fulcro no art. 224 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, entendo por acolher na íntegra o posicionamento técnico e ministerial para considerar a Representação improcedente, haja vista que, após análise das alegações de defesa, ficou cristalino que não houve qualquer desrespeito quanto aos prazos de implementação do contrato (Contrato nº 043/2024), inclusive, comprovando que se encontra atualmente em plena execução. O edital e seus anexos, oriundos do Processo SEA 00006054/2023 (evento 1), firmaram regras de entrega do objeto pela fornecedora e prazos, e isso foi respeitado no contrato. Não se pode esquecer que o processo de licitação tem por base diversos princípios da administração pública, sendo o seu edital o seu regramento, o que se estende o instrumento contratual, uma vez que "A vinculação ao instrumento convocatório é garantia do administrador e dos administrados. Significa que as regras traçadas para o procedimento devem ser fielmente observadas por todos" (FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 26ª ed., São Paulo: Ed. Atlas, 2013. p. 246). Daí que, em princípio, não há flagrante ilegalidade a configurar violação do direito líquido e certo da impetrante. Subsidiariamente, restou consignado no aresto recorrido que eventuais atrasos no cumprimento dos prazos estabelecidos no referido contrato, e suas possíveis consequências, precisam ser apreciadas à luz das balizas fixadas no Decreto-lei n. 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro) e os princípios que regem as licitações, que admitem o saneamento de vícios de natureza sanável. Senão vejamos (fls. 3.671/3.674): Sabe-se que a contratação de obras, serviços, compras e alienações devem ser feitas mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, conforme art. 37, XXI, da Constituição Federal, regulamentado pela Lei n. 14.133/2021. [...] Merecem destaque os seguintes preceitos: 1) na aplicação da lei de licitações serão observadas as disposições do Decreto-Lei n. 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro); 2) a anulação do certame ou do contrato só pode ocorrer em caso de ilegalidade insanável; 3) a declaração de nulidade do contrato somente será adotada na hipótese em que se revelar medida de interesse público (impactos econômicos e financeiros; riscos sociais, ambientais e à segurança da população; custo da deterioração ou da perda das parcelas executadas; despesas de preservação das instalações e desmobilização; medidas de saneamento das irregularidades; custo total e estágio de execução; fechamento de postos de trabalho; custos para realizar nova licitação); 4) a administração deve primar pela preservação e continuidade do contrato, solucionando as irregularidades; 5 ) controvérsias poderão ser dirimidas por conciliação, mediação, comitê de resolução e arbitragem. Na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB há preceitos indispensáveis a serem observados pelo operador do direito ao julgar questões de gestão pública, em especial os seguintes dispositivos: [...] Como se pode ver, a análise judicial que tenha por objeto a legalidade e a respectiva manutenção ou não de atos ou contratos administrativos, deve levar em consideração as consequências práticas da decisão, a adequação da medida imposta ou da invalidação, incluindo possíveis alternativas, indicando os reflexos jurídicos e administrativos. Deve indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas anormais ou excessivos. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas, sem prejuízo aos direitos dos administrados. Para validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, devem ser consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente. Partindo dessas premissas e dos princípios da aplicação da lei de licitação, mesmo que houvesse, em tese, ilegalidade no cumprimento dos prazos, se a irregularidade for sanável, a regra é de manutenção do contrato pelo saneamento de vícios e a continuidade da relação jurídica, pois deve prevalecer a supremacia do interesse público na regularidade do fornecimento do objeto licitado, de modo que a anulação do contrato só pode ocorrer em situações previstas na lei e desde que não seja possível a resolução de controvérsia por meio de autocomposição ou de ajustes. Observa-se dos documentos juntados com a petição inicial (1.43 e 1.44), das informações prestadas pela autoridade coatora (30.1) e da manifestação da litisconsorte (32.3), que as obrigações do contrato n. 043/2024 foram implementadas em 29.08.2024 e, depois da notificação n. 003/2024/SEA/GETRA, com referência a algumas pendências, restou admitido o cronograma de ajustes com data de implementação integral do sistema de fornecimento para 09.10.2024, o que se presume cumprido, pois não há nos autos prova em sentido contrário. Embora a impetrante sustente uma série de irregularidades quanto ao cronograma de prazos para implementação do sistema, há certa dose de discricionariedade do contratante, prevista em cláusulas do instrumento, especialmente pela natureza e alta complexidade do contrato. É importante frisar que a rescisão do contrato seria possível mediante procedimento administrativo ou judicial, desde que o Estado de Santa Catarina reputasse insuperáveis e incontornáveis dados objetivos que impedissem a execução do objeto da licitação, o que parece medida incompatível com a natureza do mandado de segurança. E, ao contrário do que aduz a parte ora embargante, nas razões do recurso ordinário tal fundamento - que o saneamento dos vícios, mais do que possível, foi efetivamente realizado - não foi impugnado de forma específica. Veja-se (fls. 3.721/3.723): 4. DAS RAZÕES PARA A REFORMA 4.1 INFRINGÊNCIA A VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO No r. acórdão é discorrido que “mesmo que houvesse, em tese, ilegalidade no cumprimento dos prazos, se a irregularidade for sanável, a regra é de manutenção do contrato pelo saneamento de vícios e a continuidade da relação jurídica, pois deve prevalecer a supremacia do interesse público na regularidade do fornecimento do objeto licitado, de modo que a anulação do contrato só pode ocorrer em situações previstas na lei e desde que não seja possível a resolução de controvérsia por meio de autocomposição ou de ajustes. (...) Embora a impetrante sustente uma série de irregularidades quanto ao cronograma de prazos para implementação do sistema, há certa dose de discricionariedade do contratante, prevista em cláusulas do instrumento, especialmente pela natureza e alta complexidade do contrato.” Observe-se que o acórdão recorrido fundamenta a manutenção do contrato na tese de que, mesmo havendo ilegalidade no cumprimento dos prazos, a irregularidade seria sanável, devendo prevalecer a supremacia do interesse público na continuidade da relação jurídica. Excelências, este argumento deve ser veementemente rebatido, pois, no caso concreto, ele subverte a finalidade da Lei Geral de Licitações e viola o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, resultando em manifesta ilegalidade e quebra da isonomia. A Administração Pública, ao realizar um procedimento licitatório, deve estabelecer critérios objetivos os quais fica estritamente vinculada, consoante é disposto nos mais basilares princípios administrativos dispostos no art. 5º da Lei nº 14.133/2021. No caso, o item 4.4.2 do edital previu, de forma expressa e vinculada, a consequência para o descumprimento do prazo de implantação prorrogado: "invalidação do Contrato, com a convocação de outra licitante, pela ordem de classificação." Se a Administração pode, a qualquer momento, alterar unilateralmente as regras contratuais e os prazos essenciais, sob o argumento genérico de "irregularidade sanável" ou "discricionariedade", torna-se inócua a própria existência de prazos expressos e de cláusulas resolutivas no edital. A previsão de prazos e sanções não é um mero adorno, mas sim uma condição essencial para a segurança jurídica e para a garantia de que o objeto será entregue tempestivamente. A discricionariedade administrativa não é um salvo-conduto para a prática de ilegalidades, o que inclusive causa espanto assim dispor no acórdão recorrido. No caso, a decisão de não invalidar o contrato e conceder novos prazos não previstos no edital é um ato ilegal por usurpar a competência normativa do próprio edital e por violar a regra vinculada do item 4.4.2. A discricionariedade só existe onde a lei ou o edital não a vinculam. A manutenção do contrato, sob o pretexto de "saneamento de vícios", configura uma vantagem manifestamente indevida à litisconsorte, em detrimento da Recorrente, dos demais licitantes e até mesmo outras empresas que deixaram de participar do certame por considerarem que não conseguiriam cumprir os prazos previstos no ato convocatório. Caso soubessem que as regras poderiam ser flexibilizadas, talvez o desfecho do procedimento licitatório pudesse ser outro e a Administração pudesse inclusive ter obtido uma proposta mais vantajosa. O fato é que a Recorrente, que se preparou e adequou sua proposta para cumprir rigorosamente os prazos e requisitos do edital, foi preterida em favor de uma empresa que demonstrou incapacidade de execução no prazo estipulado. O princípio da isonomia exige que todos os licitantes sejam tratados de forma igual perante os regramentos editalícios, inclusive no que tange às consequências do inadimplemento. Caso outra empresa tivesse descumprido os prazos expressamente estabelecidos, também seria beneficiada com tamanha flexibilidade? A subjetividade da decisão administrativa ocasiona séria insegurança jurídica. É importante pontuar que a operação da frota estadual apenas não colapsou, pois esta Recorrente garantiu a continuidade do fornecimento de combustíveis enquanto a nova contratada seguia descumprindo os prazos de implantação do sistema e até mesmo os quantitativos mínimos da rede credenciada. Neste sentido, a proposta da litisconsorte que não consegue entregar o objeto no prazo estabelecido, deixa de ser a mais vantajosa para a Administração. A verdadeira supremacia do interesse público, residia na celeridade da contratação, o que seria alcançado com a invalidação do contrato e a convocação da Recorrente, conforme a regra editalícia. Portanto, a manutenção do contrato firmado com a litisconsorte motivada na supremacia do interesse público não se sustenta, ao passo que a observância dos termos do edital teria ocasionado menores prejuízos para a Administração Pública. Ora, a supremacia do interesse público não pode ser utilizada para convalidar atos ilegais que violam os princípios basilares da licitação. O interesse público primário é a legalidade e a moralidade administrativa. A manutenção de um contrato eivado de inexecução, mediante a alteração unilateral de regras vinculadas, é um ato que atenta contra a legalidade e a moralidade, não podendo ser justificado pela supremacia do interesse público. O argumento de que a anulação causaria prejuízo ao serviço público (risco de colapso no fornecimento) é falacioso, pois o próprio edital previu a solução para o problema: a convocação imediata da próxima classificada. A Administração, ao não seguir a regra, criou o risco que agora tenta justificar para manter o ato ilegal. Em verdade, o acórdão recorrido, ao permitir que a Administração ignore cláusulas resolutivas expressas em nome de uma discricionariedade inexistente, viola o Art. 5º da Lei nº 14.133/2021 e os princípios da legalidade e da isonomia, motivo pela qual é de medida que ocorra a sua reforma para o fim de que seja concedida a segurança e o contrato firmado seja invalidado. (Grifos nossos) Com efeito, a argumentação recursal direciona-se claramente contra a premissa adotada pelo acórdão de que eventual irregularidade poderia ser saneada, preservando-se a contratação em atenção ao interesse público. Em outras palavras, o recurso concentra seus esforços em demonstrar que eventual descumprimento não poderia ser considerado sanável, mas não enfrenta de maneira direta e analítica o fundamento antecedente segundo o qual, em razão dos ajustes procedidos pela coagravada, sequer teria havido atraso ou inadimplemento apto a justificar a incidência da cláusula editalícia invocada. Do mesmo modo, não se verifica impugnação específica à cadeia argumentativa desenvolvida pelo acórdão para concluir que o cumprimento dos prazos deve ser presumido, mormente porque não há nos autos prova em sentido contrário. Daí porque a aplicação das Súmulas 283 e 284/STF foi correta. Lado outro, de fato não constitui fundamento autônomo a referência do acórdão à eventual necessidade de dilação probatória para aferir a "incapacidade" da Ticket Soluções HDFGT S.A. para efetivamente cumprir as obrigações assumidas no contrato administrativo. Nada obstante, tal fundamento complementa a conclusão anteriormente adotada pelo acórdão no sentido da sanabilidade das irregularidades apontadas. Isso porque eventual conclusão em sentido contrário, isto é, pela insanabilidade dos vícios e consequente necessidade de invalidação da contratação, estaria necessariamente vinculada à comprovação de que a empresa contratada era incapaz de cumprir o objeto licitado. Contudo, o próprio acórdão consignou que essa alegação demandaria análise probatória aprofundada, incompatível com o rito do mandado de segurança, razão pela qual, ausente demonstração inequívoca da incapacidade da contratada e considerando a efetiva execução do ajuste, mostrou-se legítima a conclusão pela possibilidade de saneamento das pendências identificadas e pela manutenção da avença administrativa. Cumpre assinalar, ademais, que o acolhimento da tese recursal pressuporia o reconhecimento de que a Administração estava juridicamente obrigada a rescindir o contrato, afastando qualquer possibilidade de saneamento das inconsistências apontadas. Todavia, tal conclusão exigiria que o Poder Judiciário substituísse a avaliação realizada pela Administração acerca da conveniência da manutenção do ajuste, da continuidade da execução contratual e dos reflexos concretos decorrentes de sua eventual invalidação. A pretensão recursal, portanto, ultrapassa o mero controle de legalidade e avança sobre aspectos inerentes ao mérito administrativo, na medida em que reclama a revisão do juízo administrativo de ponderação entre a preservação da contratação e os impactos que sua desconstituição produziria sobre a prestação do serviço e sobre o interesse público subjacente à avença. Ainda que implícita, tal conclusão pode ser extraída do parecer do Parquet Federal, in verbis (fl. 3.823): Destaca-se, ainda, que eventual descumprimento dos prazos de implantação do sistema e dos postos credenciados, se constatado, não implica necessariamente na automática invalidação do ajuste, pois, como bem observado no acórdão, considerando-se as premissas trazidas pela nova Lei de Licitações e pela LINDB, “se a irregularidade for sanável, a regra é de manutenção do contrato pelo saneamento de vícios e a continuidade da relação jurídica, pois deve prevalecer a supremacia do interesse público na regularidade do fornecimento do objeto licitado, de modo que a anulação do contrato só pode ocorrer em situações previstas na lei e desde que não seja possível a resolução de controvérsia por meio de autocomposição ou de ajustes" (fls. 3673-3674 e-STJ). Sobre a impossibilidade de o Poder Judiciário avançar sobre o mérito administrativo, cito o seguinte julgado: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. ACÓRDÃO DO TCM-GO QUE RECONHECEU FRAUDE NOS ATESTADOS DE CAPACIDADE TÉCNICA. PENALIDADE DE IDONEIDADE. IMPOSSIBILIDADE DO PODER JUDICIÁRIO ADENTRAR NO MÉRITO ADMINISTRATIVO. VERIFICAÇÃO DE FRAUDE DEMANDA DILAÇÃO PROBATÓRIA INVIÁVEL NO MANDAMUS. 1. Reconhecida a regularidade do processo administrativo que apurou fraude nos atestados de capacidade técnica, de forma a ensejar a penalidade de inidoneidade à empresa licitante, não compete ao Poder Judiciário realizar o controle do mérito administrativo. 2. Eventual ilegalidade e arbitrariedade somente seria comprovada com a demonstração de que não houve a fraude reconhecida em regular processo administrativo, procedimento inviável na via mandamental por demandar dilação probatória. 3. Agravo interno improvido. (AgInt no RMS n. 75.116/GO, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, DJEN de 1/4/2025, grifo nosso.) Destarte, o que se extrai das razões de embargos de declaração é a mera irresignação da parte com a decisão ora embargada, objetivando a reforma do decidido, o que, como cediço, não se coaduna com o recurso integrativo. Nesse panorama, inexistente qualquer obscuridade, contradição, omissão ou erro material no julgado embargado, conforme exige o artigo 1.022 do CPC, impõe-se a rejeição dos presentes embargos de declaração. Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. ART. 1.022 DO CPC. OMISSÃO. CONTRADIÇÃO. OBSCURIDADE. ERRO MATERIAL AUSÊNCIA. MODIFICAÇÃO DO JULGADO. MERO INCONFORMISMO. EMBARGOS REJEITADOS. 1. Nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil, os embargos de declaração têm o objetivo de introduzir o estritamente necessário para eliminar a obscuridade, contradição ou suprir a omissão existente no julgado, além da correção de erro material, não permitindo em seu bojo a rediscussão da matéria. 2. Sabe-se que a omissão que autoriza a oposição dos embargos de declaração ocorre quando o órgão julgador deixa de se manifestar sobre algum ponto do pedido das partes. A contradição, por sua vez, caracteriza-se pela incompatibilidade havida entre a fundamentação e a parte conclusiva da decisão. Já a obscuridade existe quando o acórdão não propicia às partes o pleno entendimento acerca das razões de convencimento expostos nos votos sufragados pelos integrantes da turma julgadora. 3. Não constatados os vícios indicados no art. 1.022, devem ser rejeitados os embargos de declaração, por consistirem em mero inconformismo da parte. (EDcl no REsp n. 1.978.532/SP, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, DJe de 15/3/2024.) ANTE O EXPOSTO, rejeito os embargos de declaração. Publique-se. Relator SÉRGIO KUKINA