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TRF3 · 11ª Vara Cível Federal de São Paulo · Sentença
PODER JUDICIÁRIO 11ª Vara Cível Federal de São Paulo Avenida Paulista, 1682, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-200 https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) Nº 5031110-03.2024.4.03.6100 IMPETRANTE: CONCESSIONARIA ROTA DAS BANDEIRAS S.A. ADVOGADO do(a) IMPETRANTE: JORGE SOTTO MAYOR FERNANDES NETO - DF61343 ADVOGADO do(a) IMPETRANTE: ANA LUIZA TAKATSU LAFETA IMPETRADO: SUPERINTENDENTE DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO - SPU - SÃO PAULO, UNIÃO FEDERAL FISCAL DA LEI: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - PR/SP SENTENÇA Sentença conjunta: Processos n. 5031110-03.2024.4.03.6100 e 5032113-56.2025.4.03.6100 CONCESSIONARIA ROTA DAS BANDEIRAS S.A. impetrou mandado de segurança, no âmbito do processo n. 5032113-56.2025.4.03.6100, em face de ato da SECRETARIA DO PATRIMONIO DA UNIAO - MPDG cujo objeto é nulidade de auto de infração. Narrou que é concessionária estadual de rodovias (Contrato n. 003/ARTESP/2009) cujo objeto é a outorga do corredor Dom Pedro I até o ano 2039, o que engloba a execução de obras de reformulação do Trevo do Amarais e a implantação de via marginal no Município de Campinas. Foi apresentada denúncia no Tribunal de Contas da União (TCU) noticiando suposta cessão irregular de imóveis de propriedade da União em favor da impetrante, com exploração econômica em prejuízo do erário federal. Em cumprimento ao acórdão proferido, a SPU editou a Portaria SPU/MGI n. 2.639/2024 com a anulação da Portaria n. 5.268/2020. Diante disso, a SPU lavrou dois autos de infração (SEI n. 45743784 e 45743946) com as seguintes descrições: "a Concessionária realizou indevidamente as obras do Anel Viário de Campinas [...] sem que tenha havido formalização de autorização prévia ou regularização junto à SPU" nas áreas III - RIP 629105754500-5 e IV - RIP 629105756500-6. Para evitar a cobrança de multas, houve a impetração do mandado de segurança n. 5031110-03.2024.4.03.6100, em trâmite neste Juízo, objetivando suspender a exigibilidade das multas constantes dos Autos de Infração até a decisão final do processo administrativo. No processo, houve o deferimento da medida liminar. Posteriormente, houve a conclusão do processo administrativo por meio do despacho decisório n. 2057/2025/MGI, com manutenção integral das penalidades impostas - esse é o ato coator impugnado neste mandado de segurança. Sustentou que foram violados os seguintes direitos líquidos e certos: a. na impossibilidade da manutenção de Autos de Infração com descrição insuficiente da conduta; b. na garantia da ampla defesa e do contraditório, que impõe a impossibilidade de alteração da acusação infrativa ao longo do processo; c. na garantia da segurança jurídica, confiança legítima e presunção de legalidade dos atos administrativos, que impõe o reconhecimento das portarias autorizativas emitidas e à impossibilidade de declarar irregular conduta de fato lastreada em atos administrativos posteriormente anulados; e d. na garantia da razoabilidade e da proporcionalidade de não ter contra si confirmadas penalidades mensais em valores de aproximadamente 50% do valor do imóvel em que as obras foram realizadas supostamente de forma irregular. Requereu a concessão de medida liminar "para suspender a exigibilidade das multas aplicadas nos Autos de Infração SEI nº 45743946 e SEI nº 45743784 e para obstar qualquer ato de cobrança ou constrição, inclusive constituição ou inscrição em dívida ativa, inclusão em CADIN, protesto, apontamentos restritivos, impedimentos contratuais e bloqueios, até o julgamento final deste Mandado de Segurança". No mérito, pediu a procedência do pedido da ação para que "seja concedida a segurança para declarar a nulidade integral do ato coator, para reformar o Despacho Decisório nº 2057/2025//MGI, fundamentado na Nota Técnica SEI nº 30996/2025/MGI, para que seja declarada a insubsistência dos Autos de Infração SEI n. 45743784 e 45743946". Em ambos os processos, a autoridade impetrada prestou informações. Pediu pela denegação. O Ministério Público, no processo n. 5031110-03.2024.4.03.6100, opinou pela parcial concessão da segurança, no sentido de que a multa administrativa não ultrapasse o valor do imóvel. Por outro lado, no processo n. 5032113-56.2025.4.03.6100, se manifestou pela falta de interesse ministerial. Ambos estão conclusos para sentença. É o relatório. Fundamento. 1 - Processo n. 5032113-56.2025.4.03.6100 Os dois processos objeto de análise nessa sentença estão relacionados ao mesmo fato: a lavratura, contra a impetrante, dos Autos de Infração SEI nº 45743946 e SEI nº 4574378, que resultou na aplicação de multas, em decorrência de suposta irregularidade da requerente na execução de obras de reformulação do Trevo do Amarais e a implantação de via marginal no Município de Campinas. O processo de n. 5031110-03.2024.4.03.6100, de caráter preventivo, foi movido no contexto em que tramitava o processo administrativo em que foi apresentada sua defesa, por receio de que fosse compelida ao pagamento das multas no curso dele. Por isso, pediu que a autoridade se abstivesse de praticar qualquer ato com a finalidade de exigir as multas aplicadas, bem como, de tomar qualquer medida coercitiva, até a conclusão do processo administrativo ou ulterior decisão judicial sobre o tema. Foi feito pedido liminar nesse sentido, que foi concedido, com duração até o trânsito em julgado da ação mandamental. Posteriormente, foi impetrado, pela impetrante, outro Mandado de Segurança, sob o n. 5032113-56.2025.4.03.6100, cujo objeto são os mesmos Autos de Infração, as multas dele decorrentes, com o mesmo pedido de suspensão de exigibilidade das multas e abstenção, pela autoridade, de qualquer ato coercitivo de cobrança ou constrição. No entanto, essa nova ação mandamental contém pedido principal mais amplo, de insubsistência dos Autos de Infração, já que o processo administrativo tinha sido concluído. No âmbito desse novo Mandado de Segurança, foi concedida medida liminar de suspensão da exigibilidade das multas, e de abstenção da prática de atos coercitivos de cobrança dessas multas. Diante disso, conclui-se que houve a perda do objeto do processo n. 5031110-03.2024.4.03.6100, uma vez que o processo administrativo foi encerrado e o pedido movido tinha por pressuposto a pendência da instância administrativa. Por consequência, restam prejudicados as preliminares suscitadas pela autoridade. 2 - Processo n. 5032113-56.2025.4.03.6100 2.1 - Preliminares 2.1.1 - Incompetência do Juízo em razão do domicílio da autoridade impetrada Apesar da autoridade coatora ser sediada em Brasília/DF, a impetrante tem sede no Estado de São Paulo, o que torna este Juízo competente, com fundamento no art. 109, § 2, da CF/88. Preliminar rejeitada. 2.1.2 - Incompetência em razão da prevenção do Juízo da 6ª Vara Federal de Campinas/SP A ação que tramitou no citado Juízo buscava a expedição de autorização administrativa de ocupação e, eventualmente, a doação do imóvel ao Departamento de Estradas de Rodagem. Nessa ação mandamental, impugna-se autos de infração e decisão administrativa final que os manteve, com causa de pedir relacionada à vícios formais do processo administrativo e eficácia das portarias autorizativas para realização da construção pelo impetrante, matéria estranha ao que tratado na 6ª Vara. Logo, não há identidade de pedidos e de causa de pedir que justifique a reunião dos processos. Preliminar rejeitada. 2.1.3 - Inadequação da via eleita por necessidade de dilação probatória A análise dos documentos acostados ao processo, quanto aos Autos de Infração, Portarias n. 14.851/2019, 5.268/2020 e 2.639/2024, além do Acórdão do TCU n. 608/2024 e o processo administrativo n. 10154.068906/2024-15 permitem a este Juízo analisar a controvérsia instaurada, pois são questões eminentemente de direito, demonstrável pela documentação juntada, notadamente a do processo administrativo. Saliente-se que o objeto da aludida necessidade de perícia são documentos produzidos no processo administrativo utilizados pela autoridade impetrada e que constam nesse processo, possibilitando a análise da validade e suficiência probatória, sem que seja necessário a realização de perícia. Preliminar rejeitada. 2.2 - Mérito Após a decisão que apreciou o pedido de liminar, não foram trazidos aos autos elementos significativos que pudessem conduzir à modificação do entendimento então perfilhado, razão pela qual os termos gerais daquela decisão serão aqui reproduzidos. A questão situa-se no cabimento das penalidades administrativas, considerando as supostas: i) existência de autorização administrativa para as obras; ii) presunção de legalidade dos atos administrativos; iii) irretroatividade da anulação da portaria autorizativa e; iv) desproporcionalidade do valor das multas aplicadas. Os fundamentos serão analisados separadamente. 2.2.1 - Descrição insuficiente da conduta A impetrante sustenta que os autos de infração carecem de descrição suficiente do suposto ilícito, limitando-se a enunciados genéricos sem individualizar tempo, modo, lugar, extensão e trecho das obras supostamente irregulares. Da análise dos documentos de ID 448245508 e 448245511, verifica-se que a descrição da conduta é insuficiente e dificulta a defesa. Consta menção a diversos documentos produzidos anteriormente, pelos seus próprios fundamentos, que identificaram que houve realização de obra sem prévia autorização. Também foi realizada, de forma sucinta, menção à obra específica e ao ato ilícito de "realizar obra sem formalização de autorização prévia ou regularização junto à SPU". Vê-se, portanto, que para entender o auto de infração é preciso montar um quebra-cabeça com os documentos e decisões anteriores. O auto de infração precisa esgotar o objeto ilícito, dado que opera como documento inicial de instauração para apuração de irregularidades e referência para a defesa. Neles, não houveram, inclusive, qualquer menção às supostas obras iniciadas antes da Portaria 14.851/2019, às quais o impetrado tenta demonstrar por fotos de satélite. 2.2.2 - Alteração da conduta ao longo do processo administrativo Foi alegado que os fatos supostamente ilícitos foram se alterando ao longo do processo administrativo. O quadro localizado no ID 448243955, pg. 13, aponta as supostas alterações na acusação da SPU. Ainda que deva ser reconhecido que os termos utilizados pela SPU foram alterados ao longo do processo administrativo, constata-se que, essencialmente, a conduta irregular foi mantida. O fato de que as questões fáticas foram apreciadas de modos diferentes a depender da fase do procedimento não invalida o processo, principalmente quando se identifica que a conduta é substancialmente a mesma. 2.2.3 - Impossibilidade de declarar como irregular uma conduta respaldada em atos administrativos posteriormente anulados As autorizações para a implantação das obras de infraestrutura foram conferidas pelas Portarias 14.851/2019 e 5.268/2020. Por outro lado, os autos de infração lavrados estão baseados na suposta realização de obra sem autorização da SPU, considerando a anulação das Portarias 14.851/2019 e 5.268/2020. A impetrante afirma que as obras foram integralmente executadas entre dezembro de 2019 e novembro de 2020. Diante desse cenário, a autoridade impetrada entendeu que as obras foram realizadas de forma irregular pois a Portaria n. 5.268/2020 somente foi publicada em fevereiro de 2020 e a Portaria n. 14.851/2019 não chegou a ser publicada no Diário Oficial da União - ou seja, não teria havido autorização válida para a realização das obras. Nesse ponto, está comprovada a probabilidade do direito. Em primeiro lugar porque, conforme argumenta a impetrante, a ausência de publicação no DOU interfere no plano da eficácia dos atos administrativos, tornando-os públicos para o conhecimento de terceiros. E a irregularidade inicial foi sanada com a publicação da Portaria n. 5.268/2020. A impetrante não pode ser penalizada pela falta de cumprimento de uma diligência que cabia à Administração Pública. Ademais, a anulação ocorrida em 2024 também não pode ocasionar prejuízo desproporcional relativo às condutas praticadas quatro anos antes. Nesse sentido, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) garante que sejam consideradas as consequências práticas decorrentes dos atos administrativos, bem como as possibilidades de atuação do gestor: Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas. Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos. [...] § 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente. [...] Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais. (grifo nosso) Acresça-se que, no caso concreto, tanto a Portaria 2.639/2024 como o Despacho Decisório n. 2057/2025 não ponderaram sobre as consequências práticas da anulação da portaria autorizativa. Até a anulação (durante quatro anos), a concessionária se portou de acordo com a presunção de legitimidade e veracidade, atributo que rege os atos administrativos, inexistindo qualquer má-fé da impetrante. Inclusive, as fotos extraídas de satélite, constantes da plataforma web Programa Brasil Mais, não são suficientes para denotar má-fé da impetrante, pois não há dados técnicos suficientes de suas capturas, não contendo, nem mesmo, dados de quando foram tiradas, e não houve menção de obras anteriores à portaria nos autos de infração, somente em sede recursal. Por fim, ressalte-se que o Tribunal de Contas da União, em seu Acórdão proferido, não determinou a aplicação automática de multa à impetrante. E, ainda, para que não reste margem para interpretações diversas, o objeto e, portanto, o alcance deste processo limita-se à multa que teve por fundamento a falta de autorização prévia. Não abarca, nem atinge outros elementos e consequências do processo administrativo. Em conclusão, há direito líquido e certo a ser protegido. Decisão. 1. Diante do exposto, com relação ao processo de n. 5032113-56.2025.4.03.6100, CONCEDO A SEGURANÇA e julgo procedente o pedido para declarar a nulidade dos Autos de Infração 256/2024 dos SEI n. 45743784 e 45743946 quanto à aplicação de multa por ausência de autorização prévia. A resolução do mérito dá-se nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil. 2. Sentença sujeita ao reexame necessário. 3. Por outro lado, com relação ao processo de n. 5031110-03.2024.4.03.6100, JULGO EXTINTO o processo sem resolução mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, diante da carência superveniente de ação por ausência de interesse processual. 4. Após o trânsito em julgado, arquive-se. Intimem-se. REGILENA EMY FUKUI BOLOGNESI Juíza Federal
TRF3 · 11ª Vara Cível Federal de São Paulo · Sentença
PODER JUDICIÁRIO 11ª Vara Cível Federal de São Paulo Avenida Paulista, 1682, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-200 https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) Nº 5031110-03.2024.4.03.6100 IMPETRANTE: CONCESSIONARIA ROTA DAS BANDEIRAS S.A. ADVOGADO do(a) IMPETRANTE: JORGE SOTTO MAYOR FERNANDES NETO - DF61343 ADVOGADO do(a) IMPETRANTE: ANA LUIZA TAKATSU LAFETA IMPETRADO: SUPERINTENDENTE DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO - SPU - SÃO PAULO, UNIÃO FEDERAL FISCAL DA LEI: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - PR/SP SENTENÇA Sentença conjunta: Processos n. 5031110-03.2024.4.03.6100 e 5032113-56.2025.4.03.6100 CONCESSIONARIA ROTA DAS BANDEIRAS S.A. impetrou mandado de segurança, no âmbito do processo n. 5032113-56.2025.4.03.6100, em face de ato da SECRETARIA DO PATRIMONIO DA UNIAO - MPDG cujo objeto é nulidade de auto de infração. Narrou que é concessionária estadual de rodovias (Contrato n. 003/ARTESP/2009) cujo objeto é a outorga do corredor Dom Pedro I até o ano 2039, o que engloba a execução de obras de reformulação do Trevo do Amarais e a implantação de via marginal no Município de Campinas. Foi apresentada denúncia no Tribunal de Contas da União (TCU) noticiando suposta cessão irregular de imóveis de propriedade da União em favor da impetrante, com exploração econômica em prejuízo do erário federal. Em cumprimento ao acórdão proferido, a SPU editou a Portaria SPU/MGI n. 2.639/2024 com a anulação da Portaria n. 5.268/2020. Diante disso, a SPU lavrou dois autos de infração (SEI n. 45743784 e 45743946) com as seguintes descrições: "a Concessionária realizou indevidamente as obras do Anel Viário de Campinas [...] sem que tenha havido formalização de autorização prévia ou regularização junto à SPU" nas áreas III - RIP 629105754500-5 e IV - RIP 629105756500-6. Para evitar a cobrança de multas, houve a impetração do mandado de segurança n. 5031110-03.2024.4.03.6100, em trâmite neste Juízo, objetivando suspender a exigibilidade das multas constantes dos Autos de Infração até a decisão final do processo administrativo. No processo, houve o deferimento da medida liminar. Posteriormente, houve a conclusão do processo administrativo por meio do despacho decisório n. 2057/2025/MGI, com manutenção integral das penalidades impostas - esse é o ato coator impugnado neste mandado de segurança. Sustentou que foram violados os seguintes direitos líquidos e certos: a. na impossibilidade da manutenção de Autos de Infração com descrição insuficiente da conduta; b. na garantia da ampla defesa e do contraditório, que impõe a impossibilidade de alteração da acusação infrativa ao longo do processo; c. na garantia da segurança jurídica, confiança legítima e presunção de legalidade dos atos administrativos, que impõe o reconhecimento das portarias autorizativas emitidas e à impossibilidade de declarar irregular conduta de fato lastreada em atos administrativos posteriormente anulados; e d. na garantia da razoabilidade e da proporcionalidade de não ter contra si confirmadas penalidades mensais em valores de aproximadamente 50% do valor do imóvel em que as obras foram realizadas supostamente de forma irregular. Requereu a concessão de medida liminar "para suspender a exigibilidade das multas aplicadas nos Autos de Infração SEI nº 45743946 e SEI nº 45743784 e para obstar qualquer ato de cobrança ou constrição, inclusive constituição ou inscrição em dívida ativa, inclusão em CADIN, protesto, apontamentos restritivos, impedimentos contratuais e bloqueios, até o julgamento final deste Mandado de Segurança". No mérito, pediu a procedência do pedido da ação para que "seja concedida a segurança para declarar a nulidade integral do ato coator, para reformar o Despacho Decisório nº 2057/2025//MGI, fundamentado na Nota Técnica SEI nº 30996/2025/MGI, para que seja declarada a insubsistência dos Autos de Infração SEI n. 45743784 e 45743946". Em ambos os processos, a autoridade impetrada prestou informações. Pediu pela denegação. O Ministério Público, no processo n. 5031110-03.2024.4.03.6100, opinou pela parcial concessão da segurança, no sentido de que a multa administrativa não ultrapasse o valor do imóvel. Por outro lado, no processo n. 5032113-56.2025.4.03.6100, se manifestou pela falta de interesse ministerial. Ambos estão conclusos para sentença. É o relatório. Fundamento. 1 - Processo n. 5032113-56.2025.4.03.6100 Os dois processos objeto de análise nessa sentença estão relacionados ao mesmo fato: a lavratura, contra a impetrante, dos Autos de Infração SEI nº 45743946 e SEI nº 4574378, que resultou na aplicação de multas, em decorrência de suposta irregularidade da requerente na execução de obras de reformulação do Trevo do Amarais e a implantação de via marginal no Município de Campinas. O processo de n. 5031110-03.2024.4.03.6100, de caráter preventivo, foi movido no contexto em que tramitava o processo administrativo em que foi apresentada sua defesa, por receio de que fosse compelida ao pagamento das multas no curso dele. Por isso, pediu que a autoridade se abstivesse de praticar qualquer ato com a finalidade de exigir as multas aplicadas, bem como, de tomar qualquer medida coercitiva, até a conclusão do processo administrativo ou ulterior decisão judicial sobre o tema. Foi feito pedido liminar nesse sentido, que foi concedido, com duração até o trânsito em julgado da ação mandamental. Posteriormente, foi impetrado, pela impetrante, outro Mandado de Segurança, sob o n. 5032113-56.2025.4.03.6100, cujo objeto são os mesmos Autos de Infração, as multas dele decorrentes, com o mesmo pedido de suspensão de exigibilidade das multas e abstenção, pela autoridade, de qualquer ato coercitivo de cobrança ou constrição. No entanto, essa nova ação mandamental contém pedido principal mais amplo, de insubsistência dos Autos de Infração, já que o processo administrativo tinha sido concluído. No âmbito desse novo Mandado de Segurança, foi concedida medida liminar de suspensão da exigibilidade das multas, e de abstenção da prática de atos coercitivos de cobrança dessas multas. Diante disso, conclui-se que houve a perda do objeto do processo n. 5031110-03.2024.4.03.6100, uma vez que o processo administrativo foi encerrado e o pedido movido tinha por pressuposto a pendência da instância administrativa. Por consequência, restam prejudicados as preliminares suscitadas pela autoridade. 2 - Processo n. 5032113-56.2025.4.03.6100 2.1 - Preliminares 2.1.1 - Incompetência do Juízo em razão do domicílio da autoridade impetrada Apesar da autoridade coatora ser sediada em Brasília/DF, a impetrante tem sede no Estado de São Paulo, o que torna este Juízo competente, com fundamento no art. 109, § 2, da CF/88. Preliminar rejeitada. 2.1.2 - Incompetência em razão da prevenção do Juízo da 6ª Vara Federal de Campinas/SP A ação que tramitou no citado Juízo buscava a expedição de autorização administrativa de ocupação e, eventualmente, a doação do imóvel ao Departamento de Estradas de Rodagem. Nessa ação mandamental, impugna-se autos de infração e decisão administrativa final que os manteve, com causa de pedir relacionada à vícios formais do processo administrativo e eficácia das portarias autorizativas para realização da construção pelo impetrante, matéria estranha ao que tratado na 6ª Vara. Logo, não há identidade de pedidos e de causa de pedir que justifique a reunião dos processos. Preliminar rejeitada. 2.1.3 - Inadequação da via eleita por necessidade de dilação probatória A análise dos documentos acostados ao processo, quanto aos Autos de Infração, Portarias n. 14.851/2019, 5.268/2020 e 2.639/2024, além do Acórdão do TCU n. 608/2024 e o processo administrativo n. 10154.068906/2024-15 permitem a este Juízo analisar a controvérsia instaurada, pois são questões eminentemente de direito, demonstrável pela documentação juntada, notadamente a do processo administrativo. Saliente-se que o objeto da aludida necessidade de perícia são documentos produzidos no processo administrativo utilizados pela autoridade impetrada e que constam nesse processo, possibilitando a análise da validade e suficiência probatória, sem que seja necessário a realização de perícia. Preliminar rejeitada. 2.2 - Mérito Após a decisão que apreciou o pedido de liminar, não foram trazidos aos autos elementos significativos que pudessem conduzir à modificação do entendimento então perfilhado, razão pela qual os termos gerais daquela decisão serão aqui reproduzidos. A questão situa-se no cabimento das penalidades administrativas, considerando as supostas: i) existência de autorização administrativa para as obras; ii) presunção de legalidade dos atos administrativos; iii) irretroatividade da anulação da portaria autorizativa e; iv) desproporcionalidade do valor das multas aplicadas. Os fundamentos serão analisados separadamente. 2.2.1 - Descrição insuficiente da conduta A impetrante sustenta que os autos de infração carecem de descrição suficiente do suposto ilícito, limitando-se a enunciados genéricos sem individualizar tempo, modo, lugar, extensão e trecho das obras supostamente irregulares. Da análise dos documentos de ID 448245508 e 448245511, verifica-se que a descrição da conduta é insuficiente e dificulta a defesa. Consta menção a diversos documentos produzidos anteriormente, pelos seus próprios fundamentos, que identificaram que houve realização de obra sem prévia autorização. Também foi realizada, de forma sucinta, menção à obra específica e ao ato ilícito de "realizar obra sem formalização de autorização prévia ou regularização junto à SPU". Vê-se, portanto, que para entender o auto de infração é preciso montar um quebra-cabeça com os documentos e decisões anteriores. O auto de infração precisa esgotar o objeto ilícito, dado que opera como documento inicial de instauração para apuração de irregularidades e referência para a defesa. Neles, não houveram, inclusive, qualquer menção às supostas obras iniciadas antes da Portaria 14.851/2019, às quais o impetrado tenta demonstrar por fotos de satélite. 2.2.2 - Alteração da conduta ao longo do processo administrativo Foi alegado que os fatos supostamente ilícitos foram se alterando ao longo do processo administrativo. O quadro localizado no ID 448243955, pg. 13, aponta as supostas alterações na acusação da SPU. Ainda que deva ser reconhecido que os termos utilizados pela SPU foram alterados ao longo do processo administrativo, constata-se que, essencialmente, a conduta irregular foi mantida. O fato de que as questões fáticas foram apreciadas de modos diferentes a depender da fase do procedimento não invalida o processo, principalmente quando se identifica que a conduta é substancialmente a mesma. 2.2.3 - Impossibilidade de declarar como irregular uma conduta respaldada em atos administrativos posteriormente anulados As autorizações para a implantação das obras de infraestrutura foram conferidas pelas Portarias 14.851/2019 e 5.268/2020. Por outro lado, os autos de infração lavrados estão baseados na suposta realização de obra sem autorização da SPU, considerando a anulação das Portarias 14.851/2019 e 5.268/2020. A impetrante afirma que as obras foram integralmente executadas entre dezembro de 2019 e novembro de 2020. Diante desse cenário, a autoridade impetrada entendeu que as obras foram realizadas de forma irregular pois a Portaria n. 5.268/2020 somente foi publicada em fevereiro de 2020 e a Portaria n. 14.851/2019 não chegou a ser publicada no Diário Oficial da União - ou seja, não teria havido autorização válida para a realização das obras. Nesse ponto, está comprovada a probabilidade do direito. Em primeiro lugar porque, conforme argumenta a impetrante, a ausência de publicação no DOU interfere no plano da eficácia dos atos administrativos, tornando-os públicos para o conhecimento de terceiros. E a irregularidade inicial foi sanada com a publicação da Portaria n. 5.268/2020. A impetrante não pode ser penalizada pela falta de cumprimento de uma diligência que cabia à Administração Pública. Ademais, a anulação ocorrida em 2024 também não pode ocasionar prejuízo desproporcional relativo às condutas praticadas quatro anos antes. Nesse sentido, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) garante que sejam consideradas as consequências práticas decorrentes dos atos administrativos, bem como as possibilidades de atuação do gestor: Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas. Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos. [...] § 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente. [...] Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais. (grifo nosso) Acresça-se que, no caso concreto, tanto a Portaria 2.639/2024 como o Despacho Decisório n. 2057/2025 não ponderaram sobre as consequências práticas da anulação da portaria autorizativa. Até a anulação (durante quatro anos), a concessionária se portou de acordo com a presunção de legitimidade e veracidade, atributo que rege os atos administrativos, inexistindo qualquer má-fé da impetrante. Inclusive, as fotos extraídas de satélite, constantes da plataforma web Programa Brasil Mais, não são suficientes para denotar má-fé da impetrante, pois não há dados técnicos suficientes de suas capturas, não contendo, nem mesmo, dados de quando foram tiradas, e não houve menção de obras anteriores à portaria nos autos de infração, somente em sede recursal. Por fim, ressalte-se que o Tribunal de Contas da União, em seu Acórdão proferido, não determinou a aplicação automática de multa à impetrante. E, ainda, para que não reste margem para interpretações diversas, o objeto e, portanto, o alcance deste processo limita-se à multa que teve por fundamento a falta de autorização prévia. Não abarca, nem atinge outros elementos e consequências do processo administrativo. Em conclusão, há direito líquido e certo a ser protegido. Decisão. 1. Diante do exposto, com relação ao processo de n. 5032113-56.2025.4.03.6100, CONCEDO A SEGURANÇA e julgo procedente o pedido para declarar a nulidade dos Autos de Infração 256/2024 dos SEI n. 45743784 e 45743946 quanto à aplicação de multa por ausência de autorização prévia. A resolução do mérito dá-se nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil. 2. Sentença sujeita ao reexame necessário. 3. Por outro lado, com relação ao processo de n. 5031110-03.2024.4.03.6100, JULGO EXTINTO o processo sem resolução mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, diante da carência superveniente de ação por ausência de interesse processual. 4. Após o trânsito em julgado, arquive-se. Intimem-se. REGILENA EMY FUKUI BOLOGNESI Juíza Federal
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