2026-09-16 · TRF3
PODER JUDICIÁRIO 7ª Vara Cível Federal de São Paulo Avenida Paulista, 1682, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-200 https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) Nº 5011218-40.2026.4.03.6100 AUTOR: RUMO MALHA OESTE S.A. ADVOGADO do(a) AUTOR: LUIZ ANTONIO DE ALMEIDA ALVARENGA - SP146770 REU: AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT SENTENÇA Trata-se de ação anulatória, com pedido de tutela de urgência, ajuizada por RUMO MALHA OESTE S.A. em face da AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES – ANTT, objetivando a desconstituição do Processo Administrativo Simplificado – PAS nº 50500.148100/2024-39 e, por consequência, da multa administrativa no valor de R$ 2.031.600,00 aplicada à autora. A autora sustenta ter sido autuada por suposto descumprimento da Cláusula Nona, item 9.1, inciso XIV, do Contrato de Concessão, consistente no dever de zelar pela integridade dos bens vinculados à concessão e mantê-los em perfeitas condições de funcionamento e conservação. A autuação decorreu de inspeção realizada entre os dias 22 e 26/04/2024, no trecho ferroviário Bauru–Três Lagoas, durante a qual teriam sido constatadas, entre outras irregularidades, aplicação insuficiente de trilhos e dormentes em 2023 e inobservância das normas ABNT NBR 16387/2020 e NBR 16845/2020 quanto à frequência de inspeção de trilhos por ultrassom e aos parâmetros de geometria. A autora apresentou defesa administrativa rejeitada, sobrevindo a aplicação da multa, posteriormente mantida em sede recursal administrativa. Pugna pela inexistência da infração e a violação aos princípios da legalidade, da tipicidade e da motivação adequada Por fim, impugna a reincidência e o valor da multa, alegando ausência de adequada fundamentação quanto à sua incidência e violação aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, requerendo, subsidiariamente, a substituição da multa por advertência. Juntou procuração e documentos. Na decisão de ID 575872670 o pedido de tutela de urgência foi deferido, admitindo a apresentação do seguro garantia como caução da multa e determinando a suspensão da exigibilidade do crédito, desde que a garantia correspondesse ao débito acrescido de 30% e atendesse às disposições da Portaria PGF nº 41/2022. Custas recolhidas sob o ID 578031298. Em manifestação de ID 578911650 a ANTT informou invalidade da caução ofertada. A autora foi instada a se manifestar a respeito (ID 579190795 e apresentou endosso à apólice de seguro no ID 581646196 e ss. Contestação da ANTT no ID 588657375 pugnando pela improcedência Na manifestação de ID 588888759 a ANTT reconheceu o seguro garantia apresentado como meio idôneo para fins de garantia do juízo. No ID 590653873 e ss. comprovou, ainda, o cumprimento da tutela de urgência. Instadas ambas as partes informaram não haverem provas a serem produzidas (a autora em réplica de ID 591760224; e a ANTT no ID 591317662). Vieram os autos conclusos. É o relato. Fundamento e Decido. Inexistem preliminares. Passo ao exame do mérito. Consoante se denota do auto de infração acostado sob o ID 575726334 – pág. 01 a autora foi autuada por “Não zelar pela integridade dos bens vinculados à CONCESSÃO, conforme normas técnicas específicas, não os mantendo em perfeitas condições de funcionamento e conservação, até a sua transferência à CONCEDENTE ou a nova CONCESSIONÁRIA.”. A materialidade da infração encontra-se amparada no Relatório de Fiscalização nº 007/2024/COFERSP (ID 575726334 – págs. 06/107), elaborado a partir da inspeção realizada no trecho Bauru–Três Lagoas entre os dias 22 e 26/04/2024. O documento registrou diversas deficiências relacionadas à manutenção e conservação da via permanente, incluindo 37 deficiências identificadas em 32 pontos ou segmentos, tais como, elevada taxa de dormentes inservíveis, juntas abertas ou defeituosas, juntas desligadas, irregularidades de nivelamento e alinhamento, via assoreada, erosões e excesso de vegetação. Também foram identificados 700 defeitos que não atendiam aos parâmetros de geometria da via examinados pelo carro-controle. A programação de serviços e materiais apresentada pela própria concessionária para o ano de 2024 era considerada insuficiente para a correção das irregularidades verificadas, diante da quantidade de defeitos existentes em dormentes, trilhos e lastro. A fiscalização não se limitou a afirmar genericamente que a autora não teria cumprido seus deveres contratuais; ao contrário, foram identificadas e documentadas situações concretas relacionadas à conservação da infraestrutura ferroviária, posteriormente submetidas ao contraditório no processo administrativo. A celebração do 2º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão (ID 575726335 não afasta a obrigação de conservação dos bens vinculados à concessão. A previsão de realização de investimentos essenciais não significa dispensa da concessionárias de zelar pela integridade dos bens que permaneciam sob sua responsabilidade. São obrigações juridicamente distintas: uma coisa é delimitar os investimentos adicionais ou extraordinários a serem realizados durante o processo de relicitação; outra, substancialmente diversa, é admitir que a concessionária pudesse deixar de manter a infraestrutura em condições adequadas de funcionamento e conservação. A alegação de ausência de tipicidade tampouco merece acolhimento. O Auto de Infração identificou expressamente como conduta infracional o descumprimento da obrigação de zelar pela integridade dos bens vinculados à concessão, mantendo-os em perfeitas condições de funcionamento e conservação, indicando como dispositivo infringido o inciso XIV do item 9.1 da Cláusula Nona do Contrato de Concessão. A descrição foi complementada pelo Relatório de Fiscalização (ID 575726334 – págs. 06/107), que individualizou as irregularidades constatadas. Não se pode exigir, para a validade da autuação, que cada aspecto da obrigação contratual de manutenção esteja reproduzido em uma norma técnica específica. Ademais a autora apresentou defesa administrativa e, posteriormente, recurso administrativo, enfrentando especificamente a materialidade da infração, o alcance do 2º Termo Aditivo, a alegada ausência de regulamentação técnica, o bis in idem, a reincidência e a dosimetria da penalidade. A própria documentação administrativa demonstra, portanto, que não houve qualquer comprometimento concreto do exercício do contraditório ou da ampla defesa. Igualmente não se identifica nulidade por ausência de motivação. A decisão administrativa de primeira instância (ID 575726334 – pág. 1118) consignou expressamente adotar, como razões de decidir, os fundamentos técnicos e jurídicos constantes da Análise de Defesa SEI nº 31885922 (ID 575726334 – págs. 1111/1117), com fundamento no art. 50, § 1º, da Lei nº 9.784/1999, e, após conhecer da defesa, negou-lhe provimento e aplicou a penalidade. A motivação por referência ou per relationem é admissível quando os fundamentos incorporados à decisão são identificáveis e suficientes para revelar as razões pelas quais a Administração adotou determinada conclusão. No caso, a decisão não se apoiou em documento inexistente ou inacessível à interessada, mas na própria análise da defesa produzida no curso do PAS, tendo a autora tido oportunidade de impugnar seus fundamentos tanto administrativamente quanto nesta ação judicial. A decisão de segunda instância administrativa examinou o recurso interposto pela concessionária (ID 575726334 – págs. 1165/1171), no qual foram reiteradas as principais questões ora submetidas ao Poder Judiciário. Não se constata, portanto, ausência de fundamentação, mas mero inconformismo da parte autora com a conclusão administrativa. A alegação de excesso de prazo no julgamento administrativo não conduz à nulidade do procedimento. O simples descumprimento de prazo administrativo para decisão, quando ausente previsão de consequência invalidante e inexistente demonstração de prejuízo concreto à defesa, não tem o efeito de tornar automaticamente nulo todo o procedimento sancionador. No caso, a autora exerceu regularmente seu direito de defesa e de recurso, não tendo demonstrado qualquer prejuízo processual decorrente do tempo transcorrido. Além disso, conforme consignado no processo administrativo, houve suspensão dos prazos dos processos administrativos sancionadores da ANTT durante o período de emergência de saúde pública decorrente da pandemia, nos termos das Resoluções ANTT nº 5.878/2020 e nº 5.882/2020. De todo modo, a autora não demonstra que o decurso do prazo tenha acarretado prescrição da pretensão punitiva ou qualquer outra consequência jurídica apta a desconstituir a penalidade. Também não prospera a alegação de bis in idem. O fato de uma mesma fiscalização ter originado diferentes autos de infração não significa, por si só, duplicidade de punição. É necessária a demonstração de identidade substancial entre os fatos e fundamentos que deram origem às sanções. A documentação constante dos autos demonstra que o PAS nº 50500.148100/2024-39 tem por objeto específico a falta de zelo pela integridade dos bens vinculados à concessão, com destaque para a aplicação insuficiente de trilhos e dormentes e as condições da superestrutura da via permanente. Os demais processos administrativos apontados pela autora em sua inicial possuem objetos diversos: um trata da descaracterização de imóvel arrendado; outro, da não adoção de medidas destinadas à prevenção de acidentes e regularização de passagens em nível; e outro, da ausência de comunicação de interrupção emergencial do serviço. Assim, embora os diferentes autos tenham origem em uma mesma fiscalização do trecho Bauru–Três Lagoas, isso não os torna materialmente idênticos. A simultaneidade da fiscalização constitui circunstância meramente temporal e operacional, insuficiente para caracterizar dupla punição por um mesmo fato. Não comprovada a identidade entre as condutas sancionadas, inexiste violação ao princípio do ne bis in idem. Passo à alegação de inexistência de reincidência e à impugnação do valor da multa. A decisão de primeira instância aplicou multa do Grupo III, em dobro, em razão da reincidência, no montante de R$ 2.031.600,00. A autora sustenta que os processos administrativos utilizados como antecedentes não teriam pertinência temática ou territorial com a infração ora examinada. Consta, de fato, da própria argumentação recursal que os processos apontados como antecedentes envolveriam outros trechos ferroviários, embora relacionados a irregularidades em trilhos e dormentes. Entretanto, a pretensão anulatória não pode ser acolhida com fundamento apenas na interpretação unilateral apresentada pela concessionária. A configuração da reincidência foi examinada na esfera administrativa, e a autora não demonstrou, mediante os documentos juntados aos autos, que a Administração tenha utilizado antecedente manifestamente incompatível com os pressupostos normativos da agravante ou que tenha deixado de observar decisão administrativa definitiva anterior. De todo modo, ainda que se afastasse a reincidência, tal circunstância não conduziria à nulidade do auto de infração ou ao reconhecimento da inexistência da conduta. Eventual inadequação exclusivamente relacionada à majoração da multa repercutiria, quando muito, sobre a dosimetria da sanção, não sobre a materialidade da infração. Quanto à proporcionalidade, a atuação judicial deve efetivamente impedir sanções arbitrárias ou manifestamente excessivas. Todavia, não se mostra possível concluir, diante do conjunto documental, que a penalidade tenha sido aplicada fora dos parâmetros estabelecidos no contrato ou na legislação de regência. A multa foi aplicada em razão de obrigação contratual expressamente assumida pela concessionária e segundo a classificação administrativa indicada na decisão sancionadora. A autora, embora discorde da gravidade atribuída às irregularidades e defenda a aplicação de advertência, não demonstrou que o valor tenha sido arbitrariamente fixado ou que a Administração tenha ultrapassado os limites normativos aplicáveis. Nota-se que, apesar de autora considerar irrazoáveis e desproporcionais os valores fixados a título de multa, estes sempre estiveram previstos em contrato e eram de seu conhecimento, de forma que, rechaço tais insurgências. A pretensão de substituição da multa por advertência igualmente não pode ser acolhida. A existência abstrata de possibilidade de aplicação de sanção menos gravosa não implica direito subjetivo do infrator à advertência. A escolha da penalidade deve observar os parâmetros legais e contratuais, bem como as circunstâncias concretas da infração, e não se verifica, no caso, ilegalidade manifesta que autorize a substituição judicial da sanção aplicada. Destaco, por fim, conforme precedentes jurisprudenciais pacíficos, que uma vez observados os parâmetros contratuais previamente estipulados para a aplicação de multa, dentro ainda dos critérios legais (motivação, proporcionalidade, contraditório, etc.), não há que se falar em conversão da penalidade em advertência. Cito a título exemplificativo os seguintes precedentes: “Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. CONCESSÃO FERROVIÁRIA. FAIXA DE DOMÍNIO. PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. MULTA APLICADA PELA ANTT. CONDUTA TÍPICA. MOTIVAÇÃO SUFICIENTE. PRAZO IMPRÓPRIO. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. PROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO. APELAÇÃO DESPROVIDA. I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de apelação interposta por Rumo Malha Paulista S.A. contra sentença de improcedência dos pedidos formulados em ação de procedimento comum, com pretensão anulatória, ajuizada contra a ANTT, objetivando a declaração de nulidade do Processo Administrativo 50500.217953/2022-66, que resultou na aplicação de multa de R$ 600.750,00 por descumprimento da cláusula 6.2.1 do 2º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão, referente à manutenção da integridade da faixa de domínio ferroviária e à adoção de providências cabíveis para desocupação de invasões por terceiros, com pedido subsidiário de substituição da penalidade por advertência ou de sua redução. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Discute-se se o processo administrativo sancionador é nulo por ausência de subsunção do fato à norma, indeterminação da cláusula contratual invocada, vício de motivação ou violação à razoável duração do processo administrativo, bem como se a multa aplicada deve ser substituída por advertência ou reduzida por desproporcionalidade. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Lei 10.233/2001 confere à ANTT competência para regular e fiscalizar os serviços de transporte terrestre e aplicar sanções em caso de descumprimento de deveres previstos em contrato de concessão, observada a proporcionalidade entre a gravidade da infração e a intensidade da sanção, nos termos dos arts. 78-A e 78-F. 4. O Relatório de Fiscalização 018/2022/COFER-URSP constatou 22 invasões na faixa de domínio, algumas consolidadas e não listadas no Relatório de Acompanhamento de Infraestrutura Ferroviária apresentado pela concessionária, o que afasta a alegação de que a autuação decorreria de mera divergência formal de dados. 5. A obrigação prevista na cláusula 6.2.1 do 2º Termo Aditivo é permanente e não se limita ao eventual ajuizamento de ações possessórias, exigindo vigilância, monitoramento e atuação preventiva tempestiva. A ausência de poder de polícia não exonera a concessionária de comprovar a suficiência das providências adotadas, ônus do qual não se desincumbiu. 6. O auto de infração e as decisões administrativas indicaram a conduta imputada, os achados fiscalizatórios, o dispositivo contratual violado e a penalidade aplicada, atendendo ao dever de motivação previsto no art. 50 da Lei nº 9.784/1999, sem prejuízo ao contraditório e à ampla defesa, exercidos plenamente pela concessionária. 7. A extrapolação do prazo impróprio de 30 dias previsto na Resolução ANTT 5.083/2016 não acarreta nulidade automática do processo administrativo, em aplicação do princípio pas de nullité sans grief, ante a ausência de demonstração de prejuízo concreto à defesa ou de prescrição intercorrente. 8. A multa, fixada em 20 URS, patamar inferior ao teto contratual de 50 URS, guarda proporcionalidade com a gravidade da infração, que envolve risco à segurança operacional da ferrovia e a terceiros, não se mostrando adequada sua substituição por advertência. 9. Não cabe ao Poder Judiciário substituir a Administração na avaliação técnica da sanção aplicável quando a penalidade foi imposta dentro dos limites legais e contratuais, mediante motivação suficiente e sem demonstração de abuso, desvio de finalidade ou manifesta desproporção. IV. DISPOSITIVO E TESES 10. Apelação desprovida. Teses de julgamento: 1. A concessionária ferroviária responde contratualmente pela manutenção da integridade da faixa de domínio e pela adoção de providências cabíveis para desocupação de invasões por terceiros, ainda que não possua poder de polícia para remoção coercitiva direta. 2. A extrapolação de prazo regulamentar impróprio para decisão administrativa não acarreta nulidade do processo sancionador sem demonstração de prejuízo concreto à defesa. 3. É válida a multa administrativa aplicada pela ANTT quando fundada em competência legal, motivação suficiente, observância do contraditório e proporcionalidade em relação à gravidade da infração. Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 85, § 11, e 487, I; Lei 9.784/1999, art. 50; Lei 10.233/2001, arts. 78-A e 78-F; Resolução ANTT 5.083/2016, art. 56; 2º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão, cláusula 6.2.1. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.807.533/RN, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 11/02/2020, DJe 04/09/2020.”. (g.n.). (TRF 3ª Região, 3ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5015007-18.2024.4.03.6100, Rel. Desembargadora Federal CONSUELO YATSUDA MOROMIZATO YOSHIDA, julgado em 08/09/2026, DJEN DATA: 10/09/2026) “Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. ANTT. CONCESSÃO DE TRANSPORTE FERROVIÁRIO. AUTO DE INFRAÇÃO. TIPICIDADE. MOTIVAÇÃO PER RELATIONEM. MULTA CONTRATUAL. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação interposta por concessionária de transporte ferroviário contra sentença que julgou improcedente pedido de nulidade de processo administrativo sancionador instaurado pela ANTT e da multa aplicada, bem como condenou a autora ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há três questões em discussão: (i) a tipicidade das condutas descritas no auto de infração à luz do Caderno de Obrigações do contrato de concessão; (ii) a suficiência da motivação do ato administrativo sancionador; (iii) a razoabilidade e proporcionalidade da multa aplicada, com possibilidade de redução ou conversão em advertência. III. RAZÕES DE DECIDIR O Caderno de Obrigações do contrato de concessão prevê expressamente os deveres de manutenção da via permanente, incluindo a vedação a bolsões de água, bombeamento de finos no lastro e a presença de dormentes inservíveis, o que afasta a alegação de atipicidade da conduta. O auto de infração possui fundamentação suficiente, baseada em relatório técnico de fiscalização detalhado, sendo válida a motivação per relationem, nos termos do art. 50, § 1º, da Lei nº 9.784/1999, com pleno exercício do contraditório e da ampla defesa na esfera administrativa. A multa aplicada observou os parâmetros previstos no contrato de concessão e em seus termos aditivos, revelando atuação administrativa vinculada, sendo inviável a revisão judicial da dosimetria na ausência de ilegalidade ou desvio de finalidade. A gravidade das infrações técnicas constatadas e o porte econômico da concessionária justificam a manutenção da penalidade pecuniária, não sendo cabível a substituição por advertência. IV. DISPOSITIVO E TESE Apelação desprovida, com majoração dos honorários advocatícios em 1%, nos termos do art. 85, § 11, do CPC. Tese de julgamento: Não há atipicidade em auto de infração fundamentado em deveres expressamente previstos no Caderno de Obrigações do contrato de concessão ferroviária. É válida a motivação per relationem de ato administrativo sancionador quando baseada em relatório técnico incorporado ao processo administrativo. A dosimetria de multa contratual aplicada pela ANTT somente admite revisão judicial em caso de manifesta ilegalidade ou desproporcionalidade. Legislação relevante citada: Lei nº 9.784/1999, art. 50, § 1º; CPC/2015, art. 85, § 11.Jurisprudência relevante citada: TRF3, AC 00005365720164036102, Rel. Des. Fed. Carlos Muta, Terceira Turma, j. 24.02.2017.”. (g.n.). (TRF 3ª Região, 6ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5020403-10.2023.4.03.6100, Rel. Desembargador Federal LUIZ ALBERTO DE SOUZA RIBEIRO, julgado em 07/04/2026, Intimação via sistema DATA: 13/04/2026). Importa destacar que o próprio conjunto probatório revela que a fiscalização constatou número expressivo de irregularidades na via permanente, inclusive defeitos de geometria, problemas em dormentes, juntas, nivelamento, alinhamento, assoreamento e erosões. Não se trata, portanto, de hipótese em que a Administração tenha aplicado penalidade diante de irregularidade meramente formal ou de reduzida relevância, sem correspondência com a situação efetivamente encontrada em campo. Por conseguinte, não se verifica ilegalidade no Auto de Infração nº 23726959/2024/COFER/SP/GECOF/SUFER/ANTT nem no Processo Administrativo Simplificado nº 50500.148100/2024-39. A autora não se desincumbiu do ônus de demonstrar fato capaz de afastar a presunção relativa de legitimidade dos atos administrativos, tendo a Administração indicado os fatos, os fundamentos normativos e as razões pelas quais considerou configurada a infração e aplicável a penalidade. Diante do exposto, JULGO IMPROCEDENTE o pedido, com base no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil. Condeno a parte autora ao pagamento de custas e honorários advocatícios, os quais fixo em 10% do valor atualizado da causa, nos termos do artigo 85, §§ 2º e 3º, I do Código de Processo Civil. P.R.I. São Paulo, na data desta assinatura eletrônica.