5007516-14.2025.4.03.6103

Intimação

TRF3 · Gab. 06 - DES. FED. CARLOS FRANCISCO · Acórdão

PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 2ª Turma Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936 https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA 1728 Nº 5007516-14.2025.4.03.6103 RELATOR: JOSE CARLOS FRANCISCO APELANTE: UNIÃO FEDERAL ADVOGADO do(a) APELADO: FABIO NARDELLI SOARES - SP508415-A APELADO: PAULO GARCIA SOARES PARTE RE: JOSÉ AURÉLIO PESSANHA JÚNIOR, DIRETOR DA SUBDIRETORIA DE VETERANOS E PENSIONISTAS - SDVP DA AERONÁUTICA FISCAL DA LEI: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL JUIZO RECORRENTE: JUÍZO DA 3ª VARA FEDERAL DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS RELATÓRIO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS FRANCISCO (Relator): Trata-se de recurso de apelação interposto por UNIÃO FEDERAL contra sentença que julgou procedente o pedido do impetrante, concedendo a segurança para invalidar o ato administrativo que promoveu a revisão do Título de Proventos de Veteranos. Em suas razões recursais, a parte apelante sustenta, em breve síntese, que em razão de ilegalidade identificada com relação ao tempo de serviço do militar, procedeu a devida correção do soldo do impetrante reduzindo-o de Brigadeiro para Coronel, em atenção ao princípio da legalidade. Aduz que não há que se falar em decadência de ato administrativo de trato sucessivo. Afirma que o prazo decadencial somente se inicia após o pronunciamento do TCU. Alega que não há violação ao princípio da irredutibilidade de vencimentos. Pugna pela concessão de efeito suspensivo e pela reforma da sentença. Com contrarrazões, subiram os autos a esta Corte. É o relatório. VOTO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS FRANCISCO (Relator): A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial, conforme o enunciado da Súmula 473 do STF. Por seu turno, a Lei nº 9.784/1999, permite a revisão dos atos quando eivados de vício de legalidade e a sua revogação por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, observado o prazo nela fixado, nos termos de seus arts. 53 e 54, verbis: "Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé." Em vista do conteúdo do ordenamento jurídico vigente, a concessão de aposentadoria ou reforma a servidor público, bem como de pensão a seus dependentes, depende da avaliação favorável por parte de órgão da administração pública competente e, depois, do TCU. Assim, o órgão ou entidade ao qual o servidor é vinculado analisa o preenchimento dos requisitos legais para aposentadoria, reforma ou pensão e, em caso afirmativo, concede o benefício; essa decisão inicial deve ser apreciada pelo TCU, que fará controle externo de legalidade. Apenas após o parecer definitivo e favorável da Corte de Contas é que a aposentadoria, pensão ou reforma é registrada. A atuação do TCU decorre de seu papel no controle externo das contas públicas, em conformidade com o art. 71, III, da Constituição Federal de 1988, cabendo-lhe apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão), bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões (ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório). O órgão da administração pública, responsável pela concessão da aposentadoria, reforma ou pensão, não precisa aguardar o pronunciamento do TCU para corrigir eventual irregularidade, porque o poder público tem o dever de anular atos irregulares relativos ao seu âmbito de atuação, sendo impróprio falar em ato jurídico perfeito ou em direito adquirido contrário ao ordenamento. Escorada na vinculação à lei e na autotutela confiada pelo sistema constitucional e legal ao poder público, o E.STF tem firme orientação quanto ao dever de a administração pública regularizar atos incorretos, como se nota na Súmula 346 (“A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos”) e Súmula 473 (“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se origina direitos, ou revogá-los por motivos de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”). O TCU tem atuação convergente com a administração pública quando atua na regularização de atos administrativos, como indicado pelo E.STF na Súmula Vinculante 3 (“Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.”), embora revisitada no RE 636553/RS-Tema 445 (conforme adiante anotado). Porém, em vista de a segurança jurídica impor prazos para que atos jurídicos não fiquem indefinidamente suscetíveis de alteração, a revisão de ato administrativo incorreto está sujeito a prazos previstos na legislação de regência, com seus correspondentes termos. Nesse contexto, havia entendimento consolidado de que, enquanto não emitida decisão definitiva pelo TCU, não corria o prazo decadencial quinquenal para a administração pública anular seus atos nos termos do art. 54 da Lei nº 9.784/1999, daí porque o termo inicial da decadência era a decisão proferida pela Corte de Contas (p. ex., no E.STJ, AGRESP 201401744721, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJE de 12/02/2015.) Contudo, ao apreciar casos versando sobre a atuação do TCU no ato de concessão ou revisão de aposentadoria, pensão ou reforma, o E.STF passou a se posicionar no sentido de que a demora para se aperfeiçoar o ato de concessão de benefício (de indiscutível natureza alimentar), aliada ao desrespeito ao contraditório e à ampla defesa, representava violação à segurança jurídica, à boa-fé, à confiança do administrado nos atos da administração (presumidamente legais e legítimos) e à razoável duração do processo (p. ex., MS 25116, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, julgado em 08/09/2010, DJe-027). Afinal, o E.STF se pronunciou quanto ao prazo para o TCU se pronunciar sobre temas de aposentadoria, reforma ou pensão: Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso. (RE 636553, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 19/02/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-129 DIVULG 25-05-2020 PUBLIC 26-05-2020) Nesse RE 636553/RS, o E.STF firmou a seguinte Tese no Tema 445, cuidando sobre o termo inicial da decadência quinquenal para fins do controle externo do TCU quanto a atos administrativos que concedem aposentadoria, reforma ou pensão: “Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas.” Nesse RE 636553/RS-Tema 445, a Corte Suprema, privilegiando a isonomia, entendeu que a aplicação do prazo de 5 anos, previsto no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932, para que o administrado requeira seus direitos em face da Fazenda Pública, se mostra razoável para se exigir que o poder público faça o controle de legalidade do ato administrativo. Tal entendimento busca evitar situações em que o administrado se sujeita indefinidamente à possibilidade de eventual cancelamento de seu benefício, no qual deposita legítima expectativa de recebimento. Contudo, em razão das possíveis consequências da alteração de entendimento e os riscos de se criar instabilidade junto não apenas ao TCU, mas também aos TCEs e TCMs, o entendimento do C. STF não se aplica aos casos já definidos, mas somente para aqueles em tramitação e os que venham a ser instaurados. Portanto, a partir do novo entendimento trazido no Tema 445 do E.STF, o TCU terá 5 anos não apenas para oferecer contraditório e ampla defesa mas para apreciar conclusivamente os processos a ele submetidos, a contar do recebimento do processo pela Corte de Contas. As aposentadorias, reformas e pensões, em tramitação há mais de 5 anos no TCU quando da decisão definitiva do RE 636553/RS-Tema 445 pelo E.STF (julgado em 19/02/2020, DJe-129 de 25/05/2020, publicado em 26/05/2020), não podem mais ser revistas pela Corte de Contas (Decreto nº 20.910/1932). Ao TCU não foram concedidos mais 5 anos (contados do julgamento do E.STF nesse RE 636553/RS-Tema 445) para finalizar os processos até então pendentes, tanto que o pretório excelso negou provimento à pretensão da União Federal no julgamento desse RE que, em repercussão geral, amparou a Tese no Tema 445, porque sua ratio decidendi é o primado da segurança jurídica e a confiança legítima que o cidadão deposita na administração pública ao longo do tempo, em relação à aposentadoria, reforma ou pensão já avaliada inicialmente pelo poder público. No RE 636553/RS, os membros do E.STF também analisaram a natureza do ato administrativo que concede a aposentadoria, reforma ou pensão (se simples, complexo ou composto), e ainda que não tenha sido abandonado o entendimento de que se trata de ato complexo (combinando a atuação da administração pública e do TCU), sobressaiu a compreensão da necessidade de segurança jurídica e de confiança legítima depositada nos atos do poder público. A esse respeito, destaco o aditamento do voto do Ministro Gilmar Mendes: Após detida análise dos autos, verifico que a aposentadoria foi concedida pelo órgão de origem em 1º.9.1995, tendo o processo de deferimento inicial do benefício chegado ao Tribunal de Contas da União em 18.7.1996, que, em 4.11.2003 (Acórdão 2.699/2003 – 1ª Câmara), ao analisar a legalidade da aposentadoria do servidor público concedida há mais sete anos, constatou a existência de irregularidades, motivo pelo qual considerou ilegal o ato de concessão. Extrai-se ainda da inicial que o servidor foi notificado da decisão do TCU, sendo oportunizada a interposição de recurso administrativo, o qual foi rejeitado nos termos do Acórdão 1675/04 – 1ª Câmara. Nessa esteira, reexaminando o caso dos autos, verifico que transcorreram mais de cinco anos entre a chegada do processo ao TCU e a decisão proferida pela Corte de Contas e quase 24 anos até a presente data, o que atrai a incidência do princípio da segurança jurídica. Ante o exposto, nego provimento ao recurso da União, pois, apesar de entender que o art. 54 da Lei 9784/1999 não se aplica diretamente à análise da legalidade do ato de aposentadoria pelo Tribunal de Contas, é necessária a observância do prazo de 5 anos, a contar da chegada dos autos à Corte de Contas, em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. No caso dos autos, o impetrante, ora apelado, narra, em breve resumo, ter ingressado nos quadros da Força Aérea Brasileira em 01/08/1973. Afirma que adquiriu grave doença neurológica no ano 2000, tendo, posteriormente, em 28/05/2003, sido reformado por invalidez no posto de Tenente-Coronel. Alega que em 15/09/2003 foi emitido o Título de Remuneração na Inatividade n.º 1184/03, garantindo a percepção de remuneração correspondente ao posto de Brigadeiro. Aduz que ao longo de mais de 21 anos recebeu proventos relativos ao posto de Brigadeiro, tendo sido surpreendido, em 15/10/2024, por uma abrupta redução em sua remuneração, para o posto de Coronel, em razão da retificação do cálculo do seu tempo de serviço. Afirma ter ocorrido a decadência do direito de revisão do ato administrativo que concedeu inicialmente sua reforma com vencimentos equivalentes ao posto de Brigadeiro. Com efeito, verifica-se que o apelado foi reformado em 28/05/2003 com direito a percepção de remuneração relativa ao posto de Brigadeiro (id. 371222264 – fl.1), tendo, após mais de 21 anos, sido surpreendido com a revisão de sua reforma pela administração militar, a qual reduziu os seus proventos para o equivalente ao posto de Coronel (id. 371222264 – fl.5). Desse modo, em que pese o alegado pela UNIÃO FEDERAL, denota-se que se aplica ao presente caso o disposto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999, o qual determina que o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. Nesse sentido, não há que se falar em renovação do ato a cada pagamento indevidamente realizado, fato que impediria a ocorrência de decadência, ao se considerar que o § 1º do referido artigo 54 da Lei nº 9.784/1999 é expresso ao estabelecer que na hipótese de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência deve ser contado da percepção do primeiro pagamento, em atenção ao postulado da segurança jurídica. Deve ser prontamente afastada, nessa mesma linha, a alegação trazida pela UNIÃO FEDERAL de que não haveria decadência do direito de a administração anular o ato de reforma em razão de não se ter notícia do registro do ato pelo TCU. Nesse sentido, embora, no julgamento do Tema 445, não obstante a controvérsia instaurada a respeito da natureza jurídica do ato de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão, tenha ainda prevalecido, no C. STF, o entendimento de se tratar de ato complexo, de modo que, em princípio, não seria adequada a aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 antes da perfectibilização do referido ato pelo registro do TCU, a Suprema Corte, por outro lado, ponderou, conforme se verifica da ratio decidendi do julgado, que devem ser considerados os postulados da segurança jurídica e a confiança legítima que o cidadão deposita na administração pública ao longo do tempo, em relação à aposentadoria, reforma ou pensão já avaliada inicialmente pelo poder público, em prol da estabilização das relações jurídicas. Por conseguinte, feita tal ponderação, denota-se que o fato de, passados mais de 21 anos da concessão da reforma do impetrante, a UNIÃO FEDERAL informar simplesmente – de maneira genérica e sem a apresentação de qualquer documento – que não se teria notícia da chegada ou do registro do ato no TCU, não pode ser utilizado como causa suspensiva ou interruptiva eterna do prazo decadencial em prejuízo do administrado de boa-fé. Caso fossem acolhidas as alegações da UNIÃO FEDERAL, conforme bem ponderado pelo juízo de primeiro grau, bastaria que a administração não enviasse o ato para o exame do TCU para que pudesse revisá-lo a qualquer tempo. Como se percebe, referida hipótese, embora não diretamente apreciada pelo Tema 445, vai ao encontro das premissas fixadas no julgamento de necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Destarte, em vista das peculiaridades postas no presente caso concreto, e diante da impossibilidade de se aguardar indeterminadamente o pronunciamento do TCU, em atenção ao postulado da segurança jurídica e do direito fundamental à razoável duração do processo, urge a aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/1999, razão pela qual se reconhece a decadência do direito de a administração anular o ato administrativo de concessão de reforma exarado há mais de 21 anos, ausente qualquer indício de má-fé do impetrante. Diante do exposto, nego provimento ao recurso. Prejudicado o pedido de concessão efeito suspensivo. É o voto. EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. MILITAR. REFORMA POR INVALIDEZ. REVISÃO DE TÍTULO DE PROVENTOS. REDUÇÃO DE PROVENTOS DE BRIGADEIRO PARA CORONEL. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. REVISÃO PELO TCU. TEMA 445 DO STF. ART. 54 DA LEI Nº 9.784/1999. SEGURANÇA JURÍDICA. CONFIANÇA LEGÍTIMA. I. CASO EM EXAME 1. Apelação interposta pela União Federal contra sentença que concedeu a segurança para invalidar ato administrativo que revisou o Título de Proventos do impetrante. A Administração Militar reduziu os proventos percebidos pelo militar reformado, alterando a remuneração correspondente ao posto de Brigadeiro para a de Coronel, sob o fundamento de erro na apuração do tempo de serviço. 2. O impetrante ingressou na Força Aérea Brasileira em 1973 e foi reformado por invalidez em 2003. Foi-lhe assegurada remuneração correspondente ao posto de Brigadeiro, percebida por mais de vinte e um anos. Em 2024, a Administração promoveu a revisão do ato concessório, reduzindo os proventos. A sentença reconheceu a decadência do direito de autotutela administrativa e anulou o ato revisional. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Há uma questão em discussão: saber se a Administração Pública pode revisar, após mais de vinte anos, ato de reforma militar que produziu efeitos patrimoniais favoráveis ao administrado. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A Administração possui o dever de anular atos ilegais, nos termos da Súmula 473 do STF e dos arts. 53 e 54 da Lei nº 9.784/1999. Todavia, o exercício da autotutela está sujeito ao prazo decadencial de cinco anos quando o ato produz efeitos favoráveis ao administrado e não há comprovação de má-fé. 5. O § 1º do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 estabelece que, nos casos de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo decadencial conta-se da percepção do primeiro pagamento. Não procede a tese de renovação permanente do ato administrativo a cada prestação paga. 6. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 445 da repercussão geral, reafirmou a necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima nas hipóteses de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, fixando prazo de cinco anos para o controle de legalidade pelos Tribunais de Contas a contar da chegada do processo à Corte de Contas. 7. Embora, no julgamento do Tema 445, não obstante a controvérsia instaurada a respeito da natureza jurídica do ato de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão, tenha ainda prevalecido, no C. STF, o entendimento de se tratar de ato complexo, de modo que, em princípio, não seria adequada a aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 antes da perfectibilização do referido ato pelo registro do TCU, a Suprema Corte, por outro lado, ponderou, conforme se verifica da ratio decidendi do julgado, que devem ser considerados os postulados da segurança jurídica e a confiança legítima que o cidadão deposita na administração pública ao longo do tempo, em relação à aposentadoria, reforma ou pensão já avaliada inicialmente pelo poder público, em prol da estabilização das relações jurídicas. 8. O fato de, passados mais de 21 anos da concessão da reforma do impetrante, a UNIÃO FEDERAL informar simplesmente – de maneira genérica e sem a apresentação de qualquer documento – que não se teria notícia da chegada ou do registro do ato no TCU, não pode ser utilizado como causa suspensiva ou interruptiva eterna do prazo decadencial em prejuízo do administrado de boa-fé. 9. Caso fossem acolhidas as alegações da UNIÃO FEDERAL, bastaria que a administração não enviasse o ato para o exame do TCU para que pudesse revisá-lo a qualquer tempo. Como se percebe, referida hipótese, embora não diretamente apreciada pelo Tema 445, vai ao encontro das premissas fixadas no julgamento de necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. 10. Em vista das peculiaridades postas no presente caso concreto, e diante da impossibilidade de se aguardar indeterminadamente o pronunciamento do TCU, em atenção ao postulado da segurança jurídica e do direito fundamental à razoável duração do processo, urge a aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/1999, razão pela qual se reconhece a decadência do direito de a administração anular o ato administrativo de concessão de reforma exarado há mais de 21 anos, ausente qualquer indício de má-fé do impetrante. IV. DISPOSITIVO E TESE 11. Recurso desprovido. Prejudicado o pedido de concessão efeito suspensivo. Tese de julgamento: “1. O direito da Administração de anular ato de reforma militar que produza efeitos favoráveis ao administrado submete-se ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999, salvo comprovada má-fé. 2. Nos atos de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo decadencial conta-se da percepção do primeiro pagamento, nos termos do art. 54, § 1º, da Lei nº 9.784/1999. 3. A ausência de comprovação da chegada ou do registro do ato no Tribunal de Contas da União não autoriza a suspensão indefinida da decadência administrativa. 4. Os princípios da segurança jurídica, da confiança legítima e da razoável duração do processo impedem a revisão de ato concessório após longo período de estabilidade da situação jurídica do administrado.” Legislação relevante citada: CF/1988, art. 71, III; Lei nº 9.784/1999, arts. 53 e 54, caput e § 1º; Decreto nº 20.910/1932, art. 1º. Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula 346; STF, Súmula 473; STF, Súmula Vinculante 3; STF, MS 25.116, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, j. 08.09.2010; STF, RE 636.553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 19.02.2020, Tema 445 da Repercussão Geral; STJ, AgRg no REsp 201401744721, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 12.02.2015. ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Segunda Turma decidiu, por unanimidade, negar provimento ao recurso e julgar prejudicado o pedido de concessão de efeito suspensivo, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado. CARLOS FRANCISCO Relator do Acórdão