1141380-37.2025.4.01.3400

Intimação

TRF1 · 17ª Vara Federal Cível da SJDF · Decisão

Seção Judiciária do Distrito Federal 17ª Vara Federal Cível da SJDF PROCESSO:1141380-37.2025.4.01.3400 CLASSE:PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) AUTOR: COMPANHIA DE CONCESSAO RODOVIARIA JUIZ DE FORA - RIO REU: AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT, AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT DECISÃO Cuida-se de ação, com pedido de antecipação da tutela jurisdicional, proposta pela Companhia de Concessão Rodoviária Juiz de Fora-Rio – CONCER em desfavor da Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, objetivando, em suma, a anulação da Notificação de Infração n.º 1186 e da multa subsequentemente imposta em seu prejuízo no âmbito do Processo Administrativo Simplificado nº 50500.120551/2013-59. Afirma a parte autora, em abono à sua pretensão, que celebrou com a ré o Contrato PG-138/95-00, por meio do qual concedido trecho da Rodovia BR-040/MG/RJ e respectivos acessos. Aduz que a agência demandada procedeu à sua autuação por ter, “supostamente, deixado de executar as obras e serviços obrigatórios referentes ao item 6.13 – Retornos – Retornos Operacionais Km 43,5 e 46 – do Programa de Exploração Rodoviária (‘PER’ - Doc. 03), com conclusão programada para o ano 2010, 15º ano de Concessão” (id 2226701809, fl. 2). Prossegue a parte postulante para defender a ocorrência da prescrição intercorrente. Sustenta a nulidade do aludido auto infracional em razão de comportamento errático da ANTT, fazendo-se necessária a reunião dos processos administrativos instaurados para apurar inexecuções financeiras relativas ao 15º ano de Concessão, com limitação do valor da multa moratória aplicável ao máximo de 1.000 (mil) URTs. Alega, ainda, que a sanção imposta viola os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Com a inicial, vieram procuração e documentos. Custas recolhidas. Em despacho preambular (id 2227120581), foi determinada a manifestação prévia da ANTT, a qual defendeu a legalidade de sua conduta (id 2231377385). Feito esse breve relato, passo a decidir. O deferimento da tutela provisória de urgência requer a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, nos termos do art. 300 do CPC/2015. No caso, entendo que estão ausentes os requisitos para o deferimento da medida postulada. De saída, cumpre salientar a compreensão firmada pelo Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento da ADI 5.906/DF, no sentido de que a Lei 10.233/2001, com as alterações redacionais supervenientes, fixou os critérios mínimos indispensáveis para o exercício, pela Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, da competência para dispor sobre as infrações, sanções e medidas administrativas aplicáveis aos serviços de transportes (cf. Tribunal Pleno, da relatoria do ministro Alexandre de Moraes, DJ 16/03/2023). Nessa toada, consigno que o ato administrativo lastreado em fundamento técnico tem presunção de legitimidade, devendo ser demonstrado de forma cabal que a Administração Pública incorreu em equívoco. (Cf. STJ, SLS 2.162/DF, decisão monocrática da ministra Laurita Vaz, DJ 02/08/2016; PET nos EDcl no AgRg na SS 2.727/DF, decisão monocrática da ministra Laurita Vaz, DJ 30/06/2015; AgRg na PET na SLS 1.911/DF, Corte Especial, da relatoria do ministro Francisco Falcão, DJ 05/02/2015.) Dito isso, transcrevo os argumentos trazidos pela ANTT em sua manifestação preliminar, desde já integrados às razões de decidir deste decisum, mediante técnica de fundamentação per relationem: Não merece prosperar a alegação de ocorrência de prescrição intercorrente, nos termos do art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/1999, tampouco do art. 70, §1º, da Resolução ANTT nº 5.083/2016. Conforme já amplamente debatido e afastado no âmbito do PAS, a Concessionária sustenta que teria havido inércia processual superior a 3 (três) anos entre a interposição de recurso administrativo, em 23/06/2016, e a manifestação da Agência em outubro de 2019. Todavia, tal premissa fática não se sustenta diante do efetivo histórico de tramitação dos autos. Com efeito, quando os presentes autos ainda se encontravam apensos ao processo nº 50500.120534/2013-11, foi proferido, em 01/12/2016, o Despacho nº 645/2016/CIPRO/SUINF (SEI nº 1096809, fl. 113), o qual determinou a realização da dosimetria da penalidade na instância originária, providência indispensável à regular instrução do feito. Diferentemente do que sustenta a Autora, referido despacho não possui natureza meramente ordinatória ou irrelevante. Ao contrário, trata-se de ato administrativo essencial ao regular prosseguimento do processo sancionador, uma vez que a dosimetria da pena constitui etapa obrigatória do procedimento, nos termos do art. 78-D da Lei nº 10.233/2001, bem como das Resoluções ANTT nº 442/2004 (revogada) e nº 5.083/2016. Nesse sentido, o próprio Parecer nº 01173/2016/PF-ANTT/PGF/AGU ( SEI nº 1699527) é categórico ao afirmar a necessidade de observância da dosimetria da penalidade na instância primitiva como condição procedimental para a aplicação de sanções, o que evidencia o caráter substancial — e não meramente formal — do despacho em questão. Assim, ao determinar providência imprescindível à continuidade da apuração sancionadora, o Despacho nº 645/2016/CIPRO/SUINF impulsionou validamente o feito e afastou qualquer situação de inércia processual, interrompendo, por conseguinte, a contagem do prazo prescricional intercorrente, conforme entendimento consolidado no âmbito da Procuradoria Federal junto à ANTT, a exemplo do Parecer nº 1176-4/2014/PF-ANTT/PGF/AGU. Dessa forma, reiniciada a contagem do prazo prescricional em 01/12/2016, eventual prescrição intercorrente somente poderia se configurar em 01/12/2019, o que não ocorreu, uma vez que antes disso sobreveio nova movimentação válida nos autos, afastando definitivamente a tese de perda da pretensão punitiva. [...] A pretensão da CONCER de anulação da Notificação de Infração nº 1186/2013/GEFOR/SUINF e de todos os atos subsequentes, sob alegação de ilegalidade decorrente de um suposto “comportamento errático” da ANTT, com base no art. 2º, parágrafo único, XIII, da Lei nº 9.784/1999 e no art. 24 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB, não se sustenta. O art. 2º, parágrafo único, XIII, da Lei nº 9.784/1999 veda a atuação administrativa baseada em comportamentos contraditórios que prejudiquem a segurança jurídica e a confiança legítima. No entanto, não houve, no presente processo, qualquer oscilação arbitrária de conduta ou alteração de posicionamento que tenha causado prejuízo ao direito de defesa ou que tenha surpreendido a concessionária. A modificação do enquadramento jurídico da infração decorreu do exercício regular do poder-dever de autotutela administrativa, consagrado no art. 53 da mesma lei e na Súmula 473 do STF, o qual impõe à Administração a obrigação de rever atos ilegais ou inadequados à luz do ordenamento jurídico vigente. A alteração do enquadramento – com a substituição da penalidade regulamentar prevista no art. 19 da Resolução ANTT nº 4.071/2013 pela penalidade contratual prevista no item 223 do Contrato de Concessão PG-138/95-00 – foi motivada pela necessidade de adequação ao entendimento jurídico vinculante firmado no Parecer nº 00772/2017/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI 1692372), que reconheceu a prevalência da sanção contratual quando expressamente prevista. Essa adequação não configura quebra da confiança legítima, pois não houve aplicação retroativa de nova regra nem alteração de critérios de forma casuística ou imprevisível. Ao contrário, houve a correção de um ato que não observava a estrita legalidade, o que reforça a legitimidade dos atos subsequentes. Quanto ao art. 24 da LINDB, que impõe à Administração a consideração das consequências práticas de suas decisões, também não se verifica qualquer violação. O reenquadramento jurídico e a consequente revisão da dosimetria tiveram como objetivo assegurar maior aderência ao regime contratual da concessão e à segurança jurídica do sistema regulatório. A aplicação da multa moratória contratual seguiu critérios objetivos e transparentes, devidamente expostos no Parecer nº 604/2019/GEFIR/SUINF/DIR (SEI 1692355) e confirmados pelo Parecer nº 84/2021/GEFIR/SUROD/DIR (SEI 6889226), que considerou a atenuante de 10% pela inexistência de infrações similares nos três anos anteriores. Assim, longe de produzir efeitos desproporcionais ou gravosos de forma ilegítima, a revisão garantiu isonomia e uniformidade na aplicação das penalidades às concessionárias, conforme o entendimento jurídico consolidado. Importa ainda destacar que a concessionária teve plena ciência e oportunidade de manifestação em todas as etapas processuais, inclusive após a revisão do enquadramento jurídico. A GEFOP - Decisão PAS 363 (SEI nº 6890815) e a SUROD - Decisão - PAS 454 (SEI nº 12040775) analisaram detidamente todos os argumentos da defesa, afastando-os com fundamentação clara e coerente, em consonância com o art. 50 da Lei nº 9.784/1999. [...] A Empresa Autora sustenta a necessidade de apuração conjunta das inexecuções financeiras relativas ao exercício de 2010, com a consequente limitação da multa moratória ao teto de 1.000 (mil) URTs, sob o argumento de aplicação da teoria da continuidade delitiva. Todavia, tal alegação não merece prosperar, uma vez que o entendimento invocado pela concessionária não encontra respaldo nas decisões mais recentes desta Agência, tendo sido expressamente superado no âmbito do processo sancionador. Conforme reiteradamente manifestado pela ANTT, a apuração das inexecuções contratuais passou a observar a unificação por grupos de obras, conforme previsto no próprio Programa de Exploração da Rodovia – PER, entendimento este adotado nos Pareceres Técnicos nº 013/2011/GEINV/SUINF e nº 075/2013/GEFOR/SUINF, afastando a tese de apuração global de todas as inexecuções como se infração única fosse. Ademais, ainda que, em tese, se admitisse a possibilidade de apuração conjunta das inexecuções referentes ao 15º ano da concessão, a própria cláusula 223 do Contrato de Concessão, ao remeter aos Quadros 9A e 9B da Proposta de Tarifa, impõe a individualização das infrações conforme a tipificação contratual ali estabelecida. Ressalte-se que as obras decorrentes dos investimentos previstos no contrato de concessão apresentam objetos, projetos, orçamentações, localizações e contextos operacionais distintos, sendo executadas de forma individualizada, circunstância que afasta a caracterização de continuidade delitiva, por inexistir identidade fática e operacional apta a justificar a unificação pretendida. No que se refere ao argumento de que a penalidade não poderia ultrapassar o limite de 1.000 (mil) URTs, nos termos do item 225, inciso II, do Contrato de Concessão, esclarece-se que tal alegação resta prejudicada, uma vez que as infrações não foram aglutinadas na forma pretendida pela recorrente. Ademais, as penalidades mantidas não ultrapassam o referido limite contratual. Não obstante, registre-se que o limite de 1.000 (mil) URTs não se aplica às multas moratórias, conforme entendimento jurídico consolidado no Parecer nº 00375/2019/PF-ANTT/PGF/AGU, razão pela qual não subsiste fundamento jurídico para a pretensão deduzida pela concessionária. [...] No caso concreto, a penalidade foi calculada com base em critérios objetivos previamente definidos pela regulamentação da ANTT, a partir da Unidade de Referência de Tarifa – URT, apurada com base na Tarifa Básica de Pedágio – TBP da concessão, em conformidade com a Resolução ANTT nº 4.071/2013, assegurando previsibilidade, uniformidade e proporcionalidade na aplicação da sanção. Ao contrário do que sustenta a Autora, não se verifica qualquer omissão, arbitrariedade ou automatismo na individualização da penalidade. A atenuante de 10% (dez por cento), relativa à inexistência de infrações definitivamente julgadas com o mesmo fato gerador nos três anos anteriores à autuação, foi expressamente reconhecida e aplicada, em estrita observância às diretrizes fixadas pela própria Agência Reguladora. No que se refere à alegação de que deveriam ter sido consideradas outras circunstâncias atenuantes, como supostos esforços da concessionária para manutenção do serviço ou dificuldades financeiras enfrentadas, cumpre esclarecer que tais fatores não possuem o condão jurídico de afastar, mitigar ou justificar o inadimplemento contratual, tampouco encontram previsão normativa ou contratual como causas automáticas de redução da penalidade. Embora o rol de circunstâncias atenuantes previsto no art. 67, §1º, da Resolução ANTT nº 5.083/2016 seja exemplificativo, a eventual consideração de outras atenuantes exige correlação objetiva com o fato infracional, bem como demonstração concreta de impacto na gravidade da conduta ou nos danos dela decorrentes, o que não se verifica nos autos. Ressalte-se, ainda, que a alegada crise financeira da concessionária, além de não comprovada de forma idônea, não elide o dever de cumprimento das obrigações assumidas no contrato de concessão, nem afasta a responsabilidade pela inexecução dos investimentos pactuados. Trata-se de risco inerente à atividade econômica, assumido voluntariamente pela concessionária ao aderir ao contrato, nos termos da teoria do risco do empreendimento. [...] Ressalte-se, ainda, que as condições de agravamento e abrandamento das penalidades foram analisadas de forma detalhada pela área técnica, conforme demonstrado no Parecer nº 84/2021/GEFIR/SUROD/DIR, o qual concluiu pela adequação das dosimetrias realizadas à realidade de cada processo, observadas as orientações da CIPRO e da Procuradoria-Geral Federal, especialmente o Parecer nº 01173/2016/PF-ANTT/PGF/AGU. [Id 2231377385, fls. 3/7, grifei.] Nesse descortino, ressalto que o controle do Poder Judiciário, no tocante aos processos administrativos, restringe-se ao exame do efetivo respeito aos postulados da legalidade e do devido processo legal. Assim, importa assinalar que a ANTT oportunizou a participação e defesa da parte acionante no processo administrativo impugnado, bem como atuou dentro dos limites legais e contratuais ao aplicar a multa. Especificamente quanto às sanções administrativas, a penalidade foi aplicada dentro dos limites legais e contratuais, de modo que não visualizo desproporcionalidade chapada, apta a legitimar a pronta modificação judicial, preservando assim a discricionariedade técnica da Administração. À derradeira, registro que a garantia ofertada no âmbito do contrato originário se presta, justamente, a assegurar a execução de medidas como a ora em discussão, não atuando, por si só, para suspender a exigibilidade da multa cominada, hipótese na qual, em lugar de facilitar tal procedimento de cobrança, atuaria em prejuízo do interesse do Poder Concedente. À vista do exposto, indefiro o pedido de tutela antecipada. Determino a citação da parte requerida para, querendo, contestar a presente demanda no prazo legal (CPC/2015, art. 335, inciso III), especificando as provas que pretende produzir (CPC/2015, art. 336). Sendo arguida, na peça de defesa, alguma das matérias elencadas no art. 337 do CPC/2015, algum fato impeditivo, extintivo ou modificativo do direito alegado na peça vestibular, e/ou a juntada de novos documentos, dê-se vista à parte autora para, querendo, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentar réplica, especificando as provas que pretende produzir (CPC/2015, art. 350 c/c o art. 351, e o art. 437). Após, sem intercorrências, voltem-me os autos conclusos para sentença. Publicada e registrada eletronicamente. Intimem-se. Cumpram-se. Brasília/DF, na data da assinatura. (Assinado Digitalmente) juiz Diego Câmara 17.ª Vara Federal - SJDF