1044179-45.2025.4.01.3400

Intimação

TRF1 · 1ª Vara Federal Cível da SJDF · Sentença Tipo A

PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Distrito Federal 1ª Vara Federal Cível da SJDF SENTENÇA TIPO "A" PROCESSO: 1044179-45.2025.4.01.3400 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: COMPANHIA DE CONCESSAO RODOVIARIA JUIZ DE FORA - RIO REPRESENTANTES POLO ATIVO: LIANA CLAUDIA HENTGES CAJAL - DF50920, JOSE CARDOSO DUTRA JUNIOR - DF13641, AUGUSTO ROLIM DA SILVA NETO - DF60947, RODRIGO LEONARDO DE MELO SANTOS - DF42203 e MARIA LUIZA ABINADER DA SILVA DUTRA - DF78685-A POLO PASSIVO: AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT SENTENÇA Trata-se de ação anulatória, com pedido de tutela antecipada de urgência, ajuizada pela COMPANHIA DE CONCESSÃO RODOVIÁRIA JUIZ DE FORA – RIO — CONCER em face da AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES — ANTT, objetivando a declaração de nulidade do Auto de Infração nº 92/2021/AREAL/SUINF e dos atos administrativos subsequentes, oriundos do Processo Administrativo nº 50505.016560/2021-14, que culminaram na aplicação de multa no valor de 900 Unidades de Referência de Tarifa — URTs, correspondente a R$ 1.044.000,00. A autora alegou que celebrou com o extinto DNER, sucedido pela ANTT, o Contrato de Concessão PG-138/95-00, relativo à exploração da Rodovia BR-040/MG/RJ, trecho Juiz de Fora – Petrópolis – Rio de Janeiro, tendo como principal anexo o Programa de Exploração da Rodovia — PER. Sustentou que a autuação decorreu do suposto descumprimento dos valores mínimos de retrorrefletividade da sinalização horizontal da rodovia BR-040/MG/RJ, conforme Relatório de Monitoração de Sinalização Horizontal do 1º semestre de 2020, com fundamento no item 6.3.1.1 do PER e no art. 7º, inciso VII, da Resolução ANTT nº 4.071/2013. Em síntese, a autora defendeu: (i) a inexigibilidade de conduta diversa, diante do desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, decorrente da inadimplência do Poder Concedente quanto aos aportes previstos no 12º Termo Aditivo, relacionado à obra da Nova Subida da Serra — NSS; (ii) a ocorrência de força maior ou caso fortuito em razão dos impactos da pandemia de COVID-19; (iii) a violação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na dosimetria da multa; e (iv) a ocorrência de bis in idem em razão da aplicação de agravante de 100%. A autora afirmou que laudo pericial produzido nos processos nº 1003618-57.2017.4.01.3400 e nº 1025293-08.2019.4.01.3400 teria apurado desequilíbrio econômico-financeiro de R$ 1.996.938.064,59, relacionado à obra da Nova Subida da Serra e ao 12º Termo Aditivo. Também sustentou que a própria ANTT teria reconhecido a CONCER como a concessionária mais afetada pela pandemia de COVID-19, com redução de tráfego de 25,58% entre janeiro e junho de 2019 e 2020, circunstância que teria comprometido a execução tempestiva de serviços não essenciais. No tocante à dosimetria, alegou que a ANTT aplicou agravante de 100%, o que configuraria dupla punição pelo mesmo fato. Argumentou que a agravante de 5% ao dia corresponderia a 25 URTs diárias, ao passo que o contrato de concessão prevê multa moratória de 4 URTs ao dia para descumprimento de obrigações de operação. Tutela de urgência indeferida. Regularmente citada, a ANTT apresentou contestação, com fundamento na Nota Técnica SEI nº 7163/2025/CIPRO/GERER/SUROD/DIR/ANTT, na qual pugnou pela improcedência dos pedidos. Sustentou que as alegações da autora já haviam sido examinadas e rejeitadas no âmbito administrativo. Defendeu a regularidade do processo administrativo e da penalidade aplicada, argumentando, em síntese, que: (i) a autuação foi lavrada em razão de conduta consistente em manter segmento homogêneo da rodovia com indicadores de qualidade ou parâmetros de desempenho em desacordo com o PER e normas técnicas aplicáveis; (ii) não se configurou hipótese de inexigibilidade de conduta diversa, pois o alegado desequilíbrio econômico-financeiro do contrato não afastaria o dever de cumprimento das obrigações contratuais; (iii) não há nexo causal direto entre o desequilíbrio invocado e a infração específica de sinalização horizontal; e (iv) a penalidade observou os critérios de razoabilidade e proporcionalidade. A ANTT também argumentou que o não pagamento dos aportes do 12º Termo Aditivo decorreu de determinações do Tribunal de Contas da União, diante de projetos desatualizados, deficientes e indícios de sobrepreço. Acrescentou que, em apuração de haveres e deveres, teria sido apurado saldo em desfavor da concessionária. Quanto à pandemia, a Agência reconheceu a possibilidade teórica de força maior ou caso fortuito, mas afirmou que isso não implica automaticamente afastamento de obrigações contratuais, sendo necessária a avaliação concreta dos impactos. Sustentou, ainda, que editou metodologia própria para recomposição dos efeitos da pandemia, por meio da Resolução ANTT nº 5.954/2021. Em réplica, a autora impugnou os argumentos defensivos e reiterou os fundamentos expendidos na petição inicial. Sustentou que a contestação não afastou a inexigibilidade de conduta diversa, a relevância dos impactos da pandemia e a desproporcionalidade da dosimetria. Afirmou, ainda, que a ANTT não teria impugnado especificamente o argumento relativo à agravante de 5% ao dia, equivalente a 25 URTs diárias, em contraste com a multa moratória contratual de 4 URTs ao dia. É o relatório. Decido. A controvérsia cinge-se à verificação da legalidade do Auto de Infração nº 92/2021/AREAL/SUINF e da multa aplicada à autora, no valor de 900 URTs, em razão do alegado descumprimento dos valores mínimos de retrorrefletividade da sinalização horizontal da Rodovia BR-040/MG/RJ, conforme parâmetros previstos no Programa de Exploração da Rodovia — PER e na Resolução ANTT nº 4.071/2013. A autora sustenta, em síntese: (i) inexigibilidade de conduta diversa, em razão do desequilíbrio econômico-financeiro do contrato; (ii) ocorrência de força maior ou caso fortuito em razão da pandemia de COVID-19; (iii) desproporcionalidade da multa aplicada; e (iv) ilegalidade da agravante utilizada na dosimetria. As alegações não merecem acolhimento. Da análise dos documentos constantes dos autos, verifica-se que o Auto de Infração nº 92/2021/AREAL/SUINF foi instaurado com fundamento no item 6.3.1.1 do PER e no art. 7º, inciso VII, da Resolução ANTT nº 4.071/2013, tendo em vista o não atingimento dos valores mínimos de retrorrefletividade para sinalização horizontal. Nos termos da Lei nº 10.233/2001, a ANTT é órgão regulador e fiscalizador com atribuições gerais, em sua esfera de atuação, cabendo à Agência elaborar e editar normas e regulamentos atinentes à exploração de vias e terminais, garantir a isonomia do seu uso e acesso, fiscalizar a prestação dos serviços e a manutenção dos bens concedidos e aplicar penalidades pelo descumprimento das cláusulas e condições avençadas nas outorgas. A fiscalização da prestação do serviço e da manutenção da infraestrutura concedida insere-se no núcleo das atribuições legais da ANTT. Em se tratando de concessão rodoviária federal, compete à Agência acompanhar o cumprimento das obrigações previstas no contrato de concessão, no PER e nas normas técnicas aplicáveis. O art. 7º, inciso VII, da Resolução ANTT nº 4.071/2013 prevê como infração do Grupo 3 a conduta de deixar segmento homogêneo da rodovia com valores de indicadores de qualidade ou parâmetros de desempenho em desacordo com os especificados no PER e nas normas técnicas vigentes, exceto quando objeto de aplicação de multa moratória. No caso dos autos, a autuação impugnada encontra-se devidamente motivada, possuindo como fundamento de validade o art. 7º, inciso VII, da Resolução ANTT nº 4.071/2013, o item 6.3.1.1 do PER e o Parecer Técnico nº 8/2021/AREAL/URRJ. Verifica-se, outrossim, que a autora apresentou defesa administrativa, cujos argumentos foram analisados, tendo sido exarada a Decisão nº 596/2021. Na sequência, apresentou recurso administrativo, desprovido pela Decisão nº 301/2023. Posteriormente, apresentou recurso voluntário, o qual, conforme Deliberação nº 447/2023, manteve a penalidade de 900 URTs pela conduta tipificada no art. 7º, inciso VII, da Resolução ANTT nº 4.071/2013. Assim, o trâmite do processo administrativo observou os princípios do contraditório, da ampla defesa e da motivação, porquanto foi devidamente instruído e fundamentado, tendo sido assegurada à parte autora a possibilidade de manifestação e impugnação nas instâncias administrativas cabíveis. Não há, portanto, vício formal apto a ensejar a anulação do processo administrativo sancionador. A autora sustenta que a penalidade é indevida em razão da inexigibilidade de conduta diversa, fundada no alegado desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, decorrente do inadimplemento do Poder Concedente quanto aos aportes previstos no 12º Termo Aditivo, relativo à Nova Subida da Serra — NSS. Também nesse ponto a pretensão não merece prosperar. Não se desconhece a existência de controvérsias históricas envolvendo a execução da obra da Nova Subida da Serra, o 12º Termo Aditivo e a situação econômico-financeira da concessão. Todavia, tais circunstâncias não constituem salvo-conduto para o descumprimento de obrigações autônomas previstas no Programa de Exploração da Rodovia. A obrigação fiscalizada nestes autos diz respeito aos parâmetros mínimos de retrorrefletividade da sinalização horizontal da rodovia, obrigação diretamente relacionada à segurança viária, à adequada conservação da infraestrutura concedida e à prestação do serviço adequado aos usuários. O alegado desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, ainda que possa ser discutido em sede própria, não afasta automaticamente a obrigação da concessionária de manter os parâmetros de desempenho previstos no PER, nem autoriza a suspensão unilateral de deveres contratuais. A ANTT sustentou, de modo coerente, que a controvérsia sobre o desequilíbrio contratual é exógena à lide e que não há elemento nos autos capaz de associar, de forma direta e necessária, a infração específica de retrorrefletividade da sinalização horizontal ao alegado inadimplemento do Poder Concedente. A concessionária, ao suscitar inexigibilidade de conduta diversa, pretende transferir integralmente ao Poder Concedente os riscos da inexecução de obrigação autônoma de manutenção e segurança da rodovia, solução incompatível com a matriz de riscos do ajuste e com o regime jurídico das concessões de serviço público. O serviço adequado deve ser preservado durante todo o período da concessão. Eventuais controvérsias sobre reequilíbrio econômico-financeiro devem ser tratadas pelos mecanismos próprios de recomposição contratual, não sendo lícito à concessionária deixar de cumprir obrigação de desempenho prevista no PER sem demonstração concreta de impossibilidade absoluta de execução. Não demonstrada a ocorrência de fato inevitável e insuperável que impedisse especificamente o cumprimento dos parâmetros mínimos de retrorrefletividade da sinalização horizontal, não há falar em exclusão de responsabilidade. A autora sustenta, ainda, que a pandemia de COVID-19 configurou força maior ou caso fortuito apto a afastar sua responsabilidade administrativa. A alegação também não procede. É certo que a pandemia de COVID-19 produziu impactos relevantes em diversos setores econômicos, inclusive nas concessões rodoviárias, em razão da redução de tráfego e da necessidade de manutenção de serviços essenciais. Também não se ignora que a autora sustenta ter sido uma das concessionárias mais afetadas no período. Todavia, a existência de impacto econômico decorrente da pandemia não implica, por si só, inexigibilidade de todas as obrigações contratuais, nem afastamento automático de penalidades administrativas decorrentes de descumprimentos específicos. A configuração de caso fortuito ou força maior exige demonstração concreta do nexo causal entre o evento extraordinário e a impossibilidade específica de cumprimento da obrigação fiscalizada. No caso, a autora não demonstrou que a pandemia tenha tornado absolutamente inviável a manutenção dos parâmetros mínimos de retrorrefletividade da sinalização horizontal, sobretudo considerando a natureza da obrigação, vinculada à segurança dos usuários. A ANTT, ademais, afirmou ter editado metodologia própria para cálculo dos impactos da pandemia e recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão, aprovada pela Resolução ANTT nº 5.954/2021. Tal circunstância reforça que os efeitos econômicos do evento pandêmico possuem via própria de tratamento regulatório, não autorizando, de forma automática, a anulação de autos de infração relacionados a obrigações específicas de desempenho. Assim, a pandemia de COVID-19, embora relevante como evento setorial, não basta, no caso concreto, para afastar a responsabilidade administrativa da concessionária pelo descumprimento dos parâmetros de retrorrefletividade. A autora sustenta que a multa aplicada mostra-se excessiva e desproporcional, especialmente em razão da agravante de 100% e da alegação de que a agravante de 5% ao dia corresponderia a 25 URTs diárias, em contraste com a multa moratória contratual de 4 URTs ao dia para obrigações de operação. Também aqui não lhe assiste razão. Conforme já registrado na decisão que indeferiu a tutela de urgência, a multa foi aplicada dentro do permissivo legal e da discricionariedade administrativa, não tendo ultrapassado o limite de 1.000 URTs previsto no item 225, II, do Contrato de Concessão. A empresa conhecia, desde o processo licitatório, as hipóteses e os respectivos valores das sanções administrativas aplicáveis, não havendo falar em surpresa ou inovação sancionatória. A definição dos valores das multas decorre do contrato de concessão e de processo regulatório, sendo compatível com a gravidade abstrata das condutas e com a necessidade de assegurar o cumprimento dos parâmetros de desempenho estabelecidos no PER. A comparação feita pela autora entre a agravante aplicada e a multa moratória de 4 URTs ao dia não demonstra, por si só, ilegalidade. Trata-se de regimes sancionatórios distintos, aplicáveis a hipóteses diversas, não cabendo ao Poder Judiciário substituir a Administração na valoração técnica e regulatória da sanção, salvo manifesta ilegalidade, erro de cálculo, desvio de finalidade ou desproporcionalidade evidente. No caso, não se verifica bis in idem. A agravante questionada integra a dosimetria administrativa da penalidade e foi aplicada dentro dos parâmetros normativos e contratuais utilizados pela ANTT. A circunstância de produzir majoração relevante do valor final não basta para caracterizar dupla punição pelo mesmo fato, especialmente diante da natureza da infração e do limite máximo previsto no contrato. A atuação administrativa observou parâmetros previamente pactuados e foi devidamente motivada. Não se identifica erro material, desvio de finalidade ou excesso manifesto apto a justificar a intervenção judicial na dosimetria. Conforme entendimento reiterado, o controle jurisdicional dos atos administrativos sancionatórios restringe-se à legalidade do procedimento e à verificação de eventual manifesta irrazoabilidade, não sendo dado ao Poder Judiciário substituir a Administração na valoração da conveniência, oportunidade ou intensidade da sanção aplicada, quando respeitados os limites normativos e contratuais. No caso concreto, inexistem elementos que demonstrem ilegalidade ou excesso manifesto na multa aplicada. A autora formulou pedidos subsidiários para retirada da agravante, adequação da multa ao valor de 4 URTs ou redução da penalidade mediante reconhecimento de atenuantes. Tais pedidos também não merecem acolhimento. Como exposto, não foi demonstrada ilegalidade na dosimetria, tampouco erro de cálculo, bis in idem ou desproporcionalidade manifesta. A multa de 900 URTs foi fixada dentro do limite contratual de 1.000 URTs, com base em infração prevista no art. 7º, inciso VII, da Resolução ANTT nº 4.071/2013. O alegado desequilíbrio econômico-financeiro e os efeitos da pandemia de COVID-19 não constituem, no caso concreto, circunstâncias aptas a impor a redução judicial da penalidade, pois não foi demonstrado nexo causal direto entre tais eventos e a impossibilidade específica de cumprimento da obrigação de sinalização horizontal. O Auto de Infração nº 92/2021/AREAL/SUINF foi lavrado no exercício regular do poder de polícia e da competência fiscalizatória atribuída à ANTT pela Lei nº 10.233/2001 e pelo Contrato de Concessão PG-138/95-00. A autora não logrou demonstrar qualquer vício apto a macular o procedimento administrativo ou a penalidade aplicada. Por conseguinte, não se verificam os pressupostos para a declaração de nulidade do auto de infração, para o afastamento da multa imposta ou para a alteração judicial da dosimetria da sanção. Dispositivo Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos deduzidos na inicial, com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, mantendo hígidos o Auto de Infração nº 92/2021/AREAL/SUINF, o Processo Administrativo nº 50505.016560/2021-14 e a penalidade de multa fixada em 900 URTs. Custas pela autora. Condeno a autora ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais, os quais fixo no percentual mínimo previsto no art. 85, § 3º, do Código de Processo Civil, incidente sobre o valor atualizado da causa. No caso de interposição de apelação, intime-se a parte contrária para apresentação de contrarrazões, nos termos dos arts. 1.009, § 2º, e 1.010, § 2º, do Código de Processo Civil. Após, remetam-se os autos ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região, independentemente de juízo de admissibilidade, nos termos do art. 1.010, § 3º, do Código de Processo Civil. Intimem-se. POLLYANNA KELLY MACIEL MEDEIROS MARTINS ALVES Juíza Federal Substituta