1006728-72.2023.4.01.3200

Intimação

TRF1 · 9ª Vara Federal Cível da SJAM · Sentença Tipo A

PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Amazonas 9ª Vara Federal PROCESSO: 1006728-72.2023.4.01.3200 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) AUTOR: CAIXA ECONOMICA FEDERAL - CEF REU: PROCON INSTITUTO DE DEFESA DO CONSUMIDOR, ESTADO DO AMAZONAS SENTENÇA Trata-se de ação anulatória de ato administrativo proposta pela CAIXA ECONÔMICA FEDERAL – CEF em face do INSTITUTO DE DEFESA DO CONSUMIDOR – PROCON/AM e do ESTADO DO AMAZONAS, objetivando a desconstituição do Auto de Infração nº 194/2022, que lhe impôs multa de R$ 50.000,00 por descumprimento do tempo máximo de espera para atendimento bancário previsto na Lei Estadual nº 5.867/2022. A autora sustenta, em síntese, a inconstitucionalidade da legislação estadual, por suposta invasão das competências municipal e privativa da União; a inaplicabilidade da disciplina consumerista aos serviços públicos e sociais por ela prestados; a ocorrência de circunstâncias excepcionais na data da fiscalização; a insuficiência da descrição da infração; e a desproporcionalidade da multa. A tutela de urgência foi deferida no ID 1549669387 para suspender os efeitos do auto de infração e obstar a cobrança, a inscrição em dívida ativa e o registro em cadastros de inadimplentes. O PROCON/AM apresentou contestação no ID 1606334862, arguindo ilegitimidade passiva e impossibilidade jurídica do pedido e, no mérito, defendendo a constitucionalidade da lei estadual e a regularidade da sanção. Após determinação judicial, a autora emendou a inicial para incluir o Estado do Amazonas no polo passivo. O ente estadual contestou no ID 2154465987, sustentando a improcedência da pretensão. A autora apresentou réplicas e informou não possuir outras provas a produzir. No ID 2242891640, o processo foi saneado e os pontos controvertidos foram delimitados. Posteriormente, a CEF reiterou a alegação de descumprimento da tutela provisória, requerendo a comprovação da sustação do protesto e a fixação de multa diária. É o relatório. Decido. A alegação de impossibilidade jurídica do pedido não merece acolhimento. No regime do Código de Processo Civil de 2015, a possibilidade jurídica do pedido não constitui condição autônoma da ação. Ademais, o art. 5º, XXXV, da Constituição Federal assegura a apreciação judicial de lesão ou ameaça a direito. Embora não caiba ao Poder Judiciário substituir a Administração Pública nos juízos de conveniência e oportunidade, é plenamente admissível o controle da competência, finalidade, forma, motivação, tipicidade, proporcionalidade e razoabilidade dos atos administrativos sancionadores. A análise da correspondência entre os fatos constatados e a norma aplicada, bem como da observância dos limites legais da sanção, insere-se no controle de legalidade e não representa invasão do mérito administrativo. Rejeito, portanto, a questão preliminar. O PROCON/AM possui legitimidade para integrar o polo passivo, pois instaurou o procedimento administrativo, lavrou o auto de infração e aplicou a penalidade impugnada. O Estado do Amazonas também é parte legítima, diante do pedido de declaração incidental de inconstitucionalidade de lei estadual e porque a cobrança da multa, sua inscrição em dívida ativa e seu encaminhamento a protesto envolvem órgãos estaduais, notadamente a Procuradoria-Geral do Estado. Rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva. A autora sustenta que a Lei Estadual nº 5.867/2022 invadiu a competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local e a competência privativa da União para disciplinar o sistema financeiro e a política de crédito. A alegação não procede. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 610.221/SC, sob o regime da repercussão geral – Tema 272 –, firmou a seguinte tese: “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local, notadamente sobre a definição do tempo máximo de espera de clientes em filas de instituições bancárias.” A tese reconhece a competência municipal para disciplinar a matéria, mas não lhe atribui caráter exclusivo, tampouco afasta a competência concorrente dos Estados para legislar sobre produção, consumo e responsabilidade por dano ao consumidor, nos termos do art. 24, V e VIII, da Constituição Federal. A definição de padrões mínimos de atendimento e de tempo razoável de espera em estabelecimentos públicos ou privados constitui medida de proteção ao consumidor. Não se confunde com a regulamentação do horário de funcionamento das instituições bancárias, tampouco com a disciplina do Sistema Financeiro Nacional ou da política de crédito. Corrobora essa conclusão o julgamento da ADI nº 2.879/DF, no qual o Supremo Tribunal Federal reconheceu a constitucionalidade de legislação que estabelece tempo máximo para atendimento de consumidores em estabelecimentos públicos e privados e prevê sanções progressivas em caso de descumprimento. A Lei Estadual nº 5.867/2022 não regula taxas de juros, requisitos para concessão de crédito, operações bancárias ou matérias próprias do Sistema Financeiro Nacional. Limita-se a disciplinar as condições materiais e temporais de atendimento ao público, com a finalidade de proteger a dignidade e o tempo do consumidor. Também não procede o argumento de que a lei obrigaria a instituição financeira a concluir operações de crédito em 15 ou 30 minutos. O prazo legal diz respeito ao tempo de espera para que o atendimento seja iniciado, e não à duração da análise documental ou à conclusão de operações bancárias complexas. Desse modo, não se verifica violação aos arts. 22, VII, e 30, I, da Constituição Federal, e reconheço, incidentalmente, a constitucionalidade dos arts. 10 e 13 da Lei Estadual nº 5.867/2022. Destaco que a condição de empresa pública federal não afasta a sujeição da Caixa Econômica Federal às normas de defesa do consumidor nem ao poder de polícia exercido pelos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. Nos termos da Súmula 297 do Superior Tribunal de Justiça, “o Código de Defesa do Consumidor é aplicável às instituições financeiras”. Ainda que a CEF desempenhe relevantes atividades de natureza social, como o pagamento de benefícios e a execução de programas federais, essa circunstância não a exonera do dever de disponibilizar estrutura adequada ao atendimento dos usuários de seus serviços. A submissão da CEF à legislação consumerista não interfere na execução dos programas federais nem representa fiscalização estadual sobre a política pública da União. O objeto da fiscalização restringiu-se às condições de atendimento presencial disponibilizadas pela agência bancária aos usuários. Além disso, as senhas fiscalizadas foram emitidas para “atendimento convencional”, e a autora não demonstrou que os usuários envolvidos buscavam atividade exclusivamente pública ou algum serviço incompatível com a incidência da legislação estadual. Nesse sentido, o Auto de Constatação nº 359/2022 e o Auto de Infração nº 194/2022 registram que, em fiscalização realizada em 21/09/2022, na Agência nº 1549 – Amazonas Shopping, foram constatados os seguintes tempos de espera: a) senha AZC030, emitida às 9h26, com atendimento iniciado às 10h46, totalizando 1 hora e 20 minutos de espera; e b) senha AZC031, emitida às 9h37, com atendimento iniciado às 10h49, totalizando 1 hora e 12 minutos de espera. As senhas e fotografias produzidas durante a fiscalização corroboram as informações lançadas pelos agentes públicos. Os atos administrativos gozam de presunção relativa de legitimidade e veracidade. No caso, essa presunção está amparada por documentos contemporâneos à fiscalização e não foi afastada por prova idônea em sentido contrário. Ao revés, a própria autora reconheceu que, no dia 21/09/2022, houve situação excepcional no atendimento. A controvérsia não recai propriamente sobre a ocorrência da demora, mas sobre a justificativa apresentada pela instituição financeira. A CEF atribui o atraso à ausência de três empregados: uma empregada em licença médica, outro em férias e uma terceira deslocada para atividade funcional no Município de São Gabriel da Cachoeira/AM. Tais circunstâncias, contudo, estão inseridas no risco ordinário da organização administrativa da instituição. Férias, afastamentos médicos e deslocamentos funcionais são situações previsíveis, que devem ser consideradas no dimensionamento da equipe e na adoção de medidas de contingência. A ausência de empregados não constitui caso fortuito externo, força maior ou fato inevitável capaz de excluir a responsabilidade administrativa pelo descumprimento do padrão legal de atendimento. O auto de infração também consignou que apenas sete dos dez guichês disponíveis estavam em funcionamento, razão pela qual não se aplicava o acréscimo de dez minutos previsto no art. 10, § 2º, da Lei Estadual nº 5.867/2022. A autora alega que o PROCON/AM não identificou precisamente a natureza do serviço pretendido pelos consumidores, o que impediria o enquadramento no art. 10, § 1º, I, da Lei Estadual nº 5.867/2022. O argumento não prospera. O Auto de Infração nº 194/2022 descreveu a agência fiscalizada, a data do fato, os números das senhas, os horários de emissão e de início dos atendimentos, o tempo total de espera, o setor de atendimento e os dispositivos legais considerados infringidos. A descrição permitiu à autuada compreender integralmente a imputação e exercer o contraditório e a ampla defesa, tanto na esfera administrativa quanto na judicial. A própria CEF esclareceu que as senhas AZC são destinadas ao atendimento de pessoas físicas para serviços como análise documental, atualização cadastral, liberação de valores, alvarás, precatórios, biometria, token e outras providências compatíveis com os serviços complexos exemplificados pelo art. 10, § 1º, da lei estadual. O emprego da expressão “tais como” evidencia que a enumeração legal é exemplificativa, abrangendo outros atendimentos que demandem análise documental ou atuação especializada. De todo modo, a espera constatada – de 72 e 80 minutos – ultrapassou não apenas o prazo de 30 minutos destinado aos serviços complexos, mas também o prazo geral de 15 minutos previsto no caput do art. 10. Não há, portanto, dúvida de que a conduta materialmente constatada violou a obrigação legal de atendimento em tempo razoável. Assim, não se verifica deficiência de motivação, prejuízo à defesa ou ausência de correspondência entre os fatos descritos e a norma sancionadora. No que se refere à reincidência e valor da multa, o art. 13 da Lei Estadual nº 5.867/2022 estabelece sanções progressivas: I – multa de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais); II – multa de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) na primeira reincidência; III – multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais) na segunda reincidência; IV – multa de R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais) a partir da terceira reincidência e subsequentes. A multa de R$ 50.000,00 foi aplicada em razão da existência de condenação administrativa anterior da mesma agência, no Processo nº 01.03.021202.000368/2022-19, originado pelo Auto de Infração nº 033/2022. O processo administrativo contém certidão de trânsito em julgado administrativo datada de 22/07/2022, anterior à nova infração, praticada em 21/09/2022. A reincidência encontra-se, portanto, documentalmente demonstrada. A sanção não foi arbitrada livremente pela autoridade administrativa, mas aplicada no valor expressamente estabelecido pela legislação para a primeira reincidência. Ainda que se admita o controle judicial da proporcionalidade das multas administrativas, sua redução exige demonstração de manifesta inadequação entre a conduta e a penalidade, não sendo lícito ao Poder Judiciário substituir o critério legal por avaliação meramente subjetiva. No caso, devem ser considerados a reincidência, a existência de dois usuários submetidos a espera superior a uma hora, o porte econômico da instituição e a necessidade de conferir eficácia preventiva e pedagógica à sanção. A multa de R$ 50.000,00 não se mostra confiscatória ou manifestamente desproporcional. A redução postulada para aproximadamente R$ 1.000,00, além de não encontrar respaldo na escala prevista no art. 13 da lei estadual, esvaziaria a finalidade preventiva da penalidade. Não há fundamento, portanto, para anular ou reduzir a multa. A tutela provisória deferida no ID 1549669387 baseou-se na premissa de que o Tema 272 do STF teria reservado exclusivamente aos municípios a competência para legislar sobre tempo de espera em filas bancárias. Como exposto, a tese de repercussão geral não estabeleceu exclusividade municipal, e a orientação posterior do Supremo Tribunal Federal na ADI nº 2.879/DF confirma a constitucionalidade de legislação que protege o tempo do consumidor e estabelece sanções progressivas: EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL. TEMPO MÁXIMO DE ESPERA PARA ATENDIMENTO DE CONSUMIDORES EM ESTABELECIMENTOS PÚBLICOS E PRIVADOS. PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR. FEDERALISMO COOPERATIVO. COMPETÊNCIA NORMATIVA CONCORRENTE DA UNIÃO, DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL (CF, ART. 24, V). PROPORCIONALIDADE. RAZOABILIDADE. AUSÊNCIA DE RESTRIÇÃO À LIVRE INICIATIVA. IMPROCEDÊNCIA. 1. O Estado federal instituído pela Constituição de 1988, consubstanciado na união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 1º), encerra opção pelo equilíbrio entre o poder central e os poderes regionais na gestão da coisa pública e confere espaços de liberdade para atuação política, reconhecidos nas prerrogativas não absolutas de autogoverno, auto-organização e autoadministração. 2. Mesmo em se tratando da disciplina de atendimento a usuários de serviços públicos, a jurisprudência do Supremo é sólida em reconhecer que lei estadual a estabelecer limite de tempo de espera para atendimento aos usuários e penalidades em face de descumprimento consiste em norma relativa à proteção do consumidor. 3. A disposição contida na lei impugnada potencializa, no âmbito regional, mecanismo de tutela da dignidade do consumidor, sem interferir no regime de exploração, na estrutura remuneratória da prestação dos serviços ou no equilíbrio dos contratos administrativos. Precedentes. 4. A livre iniciativa, embora constitua fundamento da República (CF, art. 1º, IV), não é princípio absoluto, concorrendo com outros direitos fundamentais e podendo sofrer limitação de lei. O exercício da atividade econômica tem como finalidade a garantia da existência digna dos cidadãos, conforme os ditames da justiça social, e, como baliza, a observância do princípio da defesa do consumidor (CF, art. 170, caput e V). 5. A previsão contida na norma questionada se revela proporcional e razoável à luz da jurisprudência desta Corte. O exercício da atividade econômica em todos os seus processos de prestação não pode destoar, negar concretude ou mesmo esvaziar a defesa do consumidor, de sorte que não se afigura contrário ao Texto Constitucional o estabelecimento, por Estado-membro, de regulamentação com o propósito de proteger o consumidor, observando-se as particularidades locais. 6. Pedido julgado improcedente. (ADI 2879, Relator(a): NUNES MARQUES, Tribunal Pleno, julgado em 18-09-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 03-10-2023 PUBLIC 04-10-2023) A tutela provisória deve, assim, ser revogada. Quanto ao pedido de fixação de multa diária por suposto descumprimento, os documentos juntados demonstram que a CEF recebeu comunicação do 5º Ofício de Protesto de Letras em 05/04/2023, mesma data em que consta a ciência eletrônica do PROCON/AM acerca da decisão. Não há prova segura de que o protesto tenha sido efetivamente consumado ou mantido depois da ciência da ordem judicial. Tampouco havia prévia cominação de multa diária. Não estão presentes, portanto, elementos suficientes para a aplicação retroativa de astreintes. Com a resolução definitiva do mérito e a revogação da tutela provisória, fica prejudicado o pedido de reforço da medida. Por fim, a autora depositou judicialmente a quantia de R$ 50.000,00 para garantir a controvérsia. Reconhecida a validade da multa, o depósito deverá permanecer vinculado aos autos até o trânsito em julgado. Após, deverá ser convertido em favor do Fundo Estadual de Defesa do Consumidor – FUNDECON, acrescido dos rendimentos da conta judicial, observada a necessária prevenção de cobrança em duplicidade. Ante o exposto, REVOGO a tutela provisória deferida no ID 1549669387 e JULGO IMPROCEDENTES os pedidos formulados pela CAIXA ECONÔMICA FEDERAL – CEF, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil. DETERMINO que o depósito judicial permaneça vinculado aos autos até o trânsito em julgado. Após, converta-se o respectivo saldo, com os rendimentos da conta judicial, em favor do Fundo Estadual de Defesa do Consumidor – FUNDECON, expedindo-se os atos necessários, devendo os réus considerar o valor convertido para impedir cobrança duplicada. Condeno a autora ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, que fixo globalmente em 10% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §§ 2º e 3º, I, do CPC, a serem distribuídos em partes iguais entre os réus, vedada a duplicação da verba honorária. Intimem-se. Interposta apelação, intime-se o recorrido para contrarrazões e, oportunamente, encaminhem-se os autos para o 2º grau de jurisdição. Com o trânsito em julgado, certifiquem-se e arquivem-se. Sem prejuízo de desarquivamento pelo interessado para fins que entender de direito. Manaus, na data da assinatura eletrônica. Juiz(a) Federal