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2026-09-09 · STJ
REsp 2262123/SP (2026/0079163-9)
RELATOR:MINISTRO FRANCISCO FALCÃO
RECORRENTE:JOSE FERNANDES MARIZ
ADVOGADOS:JOSÉ FERNANDES MARIZ - PB006851
GIOVANNI FIALHO NETTO JUNIOR - DF028496
RECORRENTE:PAULO ROBERTO ALTOMANI
ADVOGADOS:JOSÉ RENATO PRADO - SP169213
ISABELA ZIMERMAM SCALLI - SP425263
RECORRIDO:MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
INTERESSADO:WALDOMIRO ANTONIO BUENO DE OLIVEIRA
ADVOGADO:MARIA LUIZA ZICATTI MARTINS IMPERATO - SP447286
DECISÃO
Trata-se de recursos especiais interpostos por JOSÉ FERNANDES MARIZ e PAULO ROBERTO ALTOMANI, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea "a", da Constituição Federal, contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo na Apelação Cível nº 1005102-73.2019.8.26.0566, complementado por embargos de declaração e pelo acórdão proferido em juízo de conformidade.
Na origem, cuida-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO em face de PAULO ROBERTO ALTOMANI, WALDOMIRO ANTONIO BUENO DE OLIVEIRA e JOSÉ FERNANDES MARIZ, objetivando a declaração de nulidade do procedimento de inexigibilidade de licitação nº 16.601/2015 e do contrato administrativo nº 83/2015 firmado pelo MUNICÍPIO DE SÃO CARLOS com o advogado contratado, bem como a condenação dos requeridos nas sanções da Lei nº 8.429/1992.
O juízo de primeiro grau julgou improcedentes os pedidos formulados na petição inicial.
Interposta apelação pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, a Décima Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo deu provimento ao recurso para reformar a sentença e condenar os réus com fundamento nos arts. 10, inciso VIII, e 11, caput, da Lei nº 8.429/1992. O acórdão recorrido restou assim ementado:
"APELAÇÃO. Ação civil pública por atos de improbidade administrativa. Sentença que julga improcedente a ação. Reforma. Inexigibilidade de licitação. Ilegalidade. Contratação de advogado que não preenchia os pressupostos legais, não havendo inviabilidade de competição na hipótese. Processo administrativo de inexigibilidade que não apresentou qualquer pesquisa de preços ou demonstração de que os serviços não poderiam ser licitados dentre escritórios de advocacia. Inquérito civil, que deu azo ao ajuizamento da ação de improbidade, decorrente de ofício do Juiz Federal alertando para a “ausência de notória especialização e singularidade do objeto contratado”. Situação financeira precária municipal que não justificava a contratação direta, em valor alto, sem qualquer pesquisa de alternativas. Advogado réu que, para além de duas liminares conquistadas em casos semelhantes, não apresentava renomado expertise na matéria que pudesse justificar a inexigibilidade. Aditamentos contratuais que trouxeram ao contrato matérias estranhas ao seu objeto inicial, sem qualquer justificativa para que não fossem executadas pelo corpo de procuradores municipais. Terceirização da advocacia pública que, desaconselhada pelo TCE-SP e pelo STF, deve se dar de forma excepcional e bem justificada. Lesão ao erário consistente no pagamento de honorários indevidos à contratada. Procurador geral do Município que não se ateve exclusivamente à apresentação de parecer jurídico, mas teve papel ativo na condução da contratação direta. Inteligência dos arts. 10, VIII, e 11, caput, da Lei n.º 8.429/92. Sentença reformada. Recurso provido."
Opostos embargos de declaração por JOSÉ FERNANDES MARIZ, foram parcialmente acolhidos, com efeitos infringentes, para reduzir à metade o valor da condenação a título de ressarcimento ao erário, em aresto assim ementado:
"EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. Serviços não licitados que cabiam à procuradoria municipal, sendo, portanto, dispensável a contratação direta de advogado. Todavia, serviços que foram efetivamente prestados, sendo de todo injusto que nada receba por eles. Obrigação de ressarcimento que, em melhor atendimento aos princípios da proporcionalidade e da individualização da pena, deve ser reduzida à metade. Ausente ofensa ao princípio da dialeticidade. Demais alegações que foram devidamente enfrentadas pelo acórdão. Embargos parcialmente acolhidos"
Opostos embargos de declaração por WALDOMIRO ANTONIO BUENO DE OLIVEIRA, foram acolhidos para afastar a sua condenação, sob a seguinte ementa:
"EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. Participação ativa atribuída ao procurador geral que, em realidade, dizia respeito à do secretário de planejamento. Afastada a demonstração de participação ativa, não deve persistir a condenação do embargante. Parecer jurídico de caráter opinativo e não vinculativo, que não pode, isolado, levar à responsabilização do embargante. Embargos acolhidos para que seja afastada a condenação do embargante."
Os embargos de declaração opostos por PAULO ROBERTO ALTOMANI foram rejeitados pela Corte local.
Diante da interposição de recursos extraordinários, os autos retornaram à Câmara julgadora de origem para a realização de juízo de conformidade com as teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal nos Temas 309 e 1.199 da repercussão geral, tendo o Tribunal de origem mantido integralmente o acórdão condenatório em acórdão dotado da seguinte ementa integral:
"JUÍZO DE CONFORMIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA DE ADVOGADO POR INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. INOBSERVÂNCIA DOS PRESSUPOSTOS LEGAIS. EXISTÊNCIA DE DOLO. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO CONDENATÓRIO, QUE ESTÁ EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. I. CASO EM EXAME 1. Apelação interposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra sentença que julgou improcedente pedido formulado em ação civil por improbidade administrativa. A controvérsia referia-se à contratação direta de advogado pelo Município de São Carlos, sem licitação, mediante processo de inexigibilidade supostamente irregular. Reformada a sentença em grau de apelação, foram os réus condenados por violação aos arts. 10, VIII, e 11, da Lei nº 8.429/92, com posterior acolhimento parcial de embargos de declaração, que afastou a condenação do Procurador Municipal e reduziu pela metade o valor da condenação imposta ao advogado contratado. Os autos foram devolvidos pela Presidência da Seção de Direito Público, em exame de admissibilidade do recurso extraordinário interposto, para reapreciação do caso à luz dos Temas 309 e 1.199 do STF. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a contratação direta de serviços advocatícios pelo Município de São Carlos atendeu aos requisitos legais da inexigibilidade de licitação; e (ii) verificar a presença de dolo na conduta dos agentes públicos para fins de configuração do ato de improbidade administrativa. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A contratação direta de serviços advocatícios sem licitação somente é válida quando preenchidos cumulativamente os seguintes requisitos: natureza singular do serviço, notória especialização do profissional, impossibilidade de execução pelo corpo jurídico do ente público e compatibilidade de preços com o mercado. 4. O processo administrativo de inexigibilidade apresentou vícios formais e materiais, como ausência de justificativa técnica, inexistência de pesquisa de preços e celebração do contrato antes da verificação de dotação orçamentária, o que demonstra direcionamento da contratação. 5. A escolha do advogado foi baseada em experiência pretérita de atuação em ente público diverso, sem comprovação de notória especialização aplicável à nova realidade local, sendo as ações judiciais em que atuou passíveis de condução por procuradores municipais. 6. O acórdão está em consonância com o Tema 309/STF, que exige a comprovação da inviabilidade de competição e da inadequação da prestação do serviço por advogados públicos, o que não se verificou no caso. 7. A configuração de ato de improbidade administrativa exige a presença de dolo, conforme fixado no Tema 1.199/STF, o que ficou demonstrado nos autos pela atuação consciente e voluntária dos agentes na celebração da contratação irregular. 8. A alegada economicidade da contratação não foi comprovada, tampouco a efetiva necessidade de atuação externa, resultando em pagamento indevido e prejuízo ao erário. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Acórdão mantido. Tese de julgamento: 1) A contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública somente é legítima quando demonstradas a natureza singular do serviço, a notória especialização do contratado, a inadequação da execução pelo corpo jurídico interno e a compatibilidade de preços com o mercado. 2) A caracterização de ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo, conforme entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal. 3) A ausência de procedimento regular de inexigibilidade de licitação e o ajuste prévio entre as partes evidenciam a intenção dolosa dos agentes públicos, ensejando responsabilização pelo ato ímprobo."
Subsequentes embargos de declaração foram rejeitados pela Corte bandeirante.
Nas razões do seu recurso especial, o recorrente JOSÉ FERNANDES MARIZ sustenta afronta aos arts. 1.030, inciso II, e 1.040, inciso II, do Código de Processo Civil, alegando que o juízo de conformidade teria incorrido em indevida revaloração da moldura fática e em reformatio in pejus ao afirmar a presença de conduta dolosa; aos arts. 13, inciso V, e 25, inciso II, da Lei nº 8.666/1993 e art. 3º da Lei nº 8.906/1994, aduzindo a regularidade da contratação direta por inexigibilidade de licitação ante a singularidade dos serviços e a notória especialização; e aos arts. 1º, §§ 2º e 3º, 9º, 10, inciso VIII, 11, 12, parágrafo único, e 21, inciso I, da Lei nº 8.429/1992, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, sustentando a ausência de dolo específico, a inexistência de dano efetivo aos cofres públicos diante da efetiva prestação de serviços com expressivo proveito econômico à municipalidade e a desproporcionalidade das penalidades impostas.
Por sua vez, o recorrente PAULO ROBERTO ALTOMANI alega, em seu recurso especial, violação aos arts. 13 e 25 da Lei nº 8.666/1993 e aos arts. 9º, 10, inciso VIII, e 11 da Lei nº 8.429/1992, com a redação conferida pela Lei nº 14.230/2021, argumentando que a contratação atendeu aos requisitos legais de inexigibilidade em virtude da gravidade do quadro financeiro municipal e do insucesso das medidas judiciais anteriores, inexistindo dolo específico direcionado à frustração do certame licitatório ou comprovação de efetivo prejuízo ao erário.
Foram apresentadas contrarrazões pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
Os recursos especiais foram admitidos na origem pela Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça local.
O Ministério Público Federal ofertou parecer subscrito pela Subprocuradora-Geral da República Dra. MARIA SOARES CAMELO CORDIOLI, opinando pelo provimento dos recursos especiais.
É o relatório. Passo a decidir.
A pretensão recursal não reúne condições de admissibilidade, porquanto o enfrentamento das matérias deduzidas em ambos os apelos especiais esbarra no óbice intransponível do reexame de matéria fático-probatória.
A controvérsia central delineada nos recursos especiais gravita em torno da legalidade da contratação direta do causídico corréu por inexigibilidade de licitação, da configuração de ato de improbidade administrativa tipificado nos arts. 10, inciso VIII, e 11, da Lei nº 8.429/1992, da caracterização do elemento subjetivo doloso e da existência de dano efetivo a ensejar o ressarcimento ao patrimônio público e a aplicação das sanções cominadas pela instância ordinária.
No tocante à alegada afronta aos arts. 1.030, inciso II, e 1.040, inciso II, do Código de Processo Civil, cumpre registrar que o Tribunal de origem, ao proceder ao juízo de conformidade determinado em virtude dos pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal nos Temas 309 e 1.199 da repercussão geral, limitou-se a examinar a moldura fática soberanamente construída desde o julgamento da apelação cível, concluindo motivadamente pela manutenção do decreto condenatório sem qualquer ampliação indevida de premissas fáticas ou reformatio in pejus.
A Corte de origem expressamente consignou que a atuação consciente e voluntária voltada ao direcionamento da contratação e à indevida dispensa do certame licitatório já havia sido constatada quando da formação do juízo colegiado da apelação, tendo a subsequente análise de conformidade apenas ratificado a subsunção daquela conduta deliberada ao standard subjetivo exigido pela ordem jurídica superveniente.
Nesse diapasão, perquirir se o órgão julgador local extrapolou os limites do reexame de conformidade ou alterou indevidamente as premissas fáticas da causa demandaria a revisão analítica de todo o acervo processual e a comparação dos elementos instrutórios, providência que não se coaduna com a natureza estrita do recurso especial.
No que tange à alegada ofensa aos arts. 13, inciso V, e 25, inciso II, da Lei nº 8.666/1993, a jurisprudência desta Corte Superior é firme no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios por inexigibilidade de licitação reclama o preenchimento simultâneo de requisitos rígidos, consubstanciados na inviabilidade fática ou jurídica de competição, na singularidade do serviço a ser prestado, na notória especialização do profissional escolhido, na impossibilidade ou inadequação da execução da tarefa pelo corpo jurídico permanente da Administração e na estrita razoabilidade e compatibilidade do preço pactuado com os parâmetros de mercado.
Ao analisar detalhadamente o conjunto probatório carreado aos autos, a Décima Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo assentou categoricamente que o procedimento de contratação direta instaurado no âmbito da municipalidade esteve eivado de severas ilegalidades formais e materiais que desnaturaram os pressupostos da inexigibilidade.
Com efeito, o acórdão recorrido enfatizou que não houve demonstração de inviabilidade de competição no mercado advocatício, tampouco pesquisa prévia de preços ou justificativa técnica consistente para a escolha do causídico corréu. Registrou-se, ainda, a existência de cronologia desconexa de atos administrativos e de prévio ajuste entre os agentes públicos e o contratado antes mesmo da formalização do procedimento, evidenciando o direcionamento do ajuste.
A Corte local também firmou a premissa de que os serviços contratados possuíam natureza eminentemente ordinária de contencioso judicial, passíveis de plena condução pelo qualificado corpo de Procuradores Municipais concursados, além de os aditamentos contratuais subsequentes terem inserido matérias totalmente estranhas ao objeto inicial sem qualquer respaldo técnico.
Constatou-se, de igual modo, que a alegada especialização notória do profissional decorria exclusivamente do patrocínio de causas em outro município no qual exercera cargo público de Procurador-Geral, o que não ostentava caráter ímpar, individualizador e indispensável apto a justificar a preterição do procedimento concorrencial licitatório.
Desse modo, para acolher a pretensão dos recorrentes no sentido de que restaram comprovadas a singularidade dos serviços, a notória especialização incontroversa, a impossibilidade de atendimento pela advocacia pública municipal e a adequação do preço, seria imperioso desconstituir as premissas fáticas expressamente assentadas no acórdão recorrido mediante o revolvimento da prova documental e testemunhal dos autos, o que encontra óbice inarredável na Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual a pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial.
De igual maneira, o exame da configuração do ato de improbidade administrativa, da caracterização do elemento subjetivo doloso e da ocorrência de dano ao erário encontra idêntico obstáculo fático-probatório.
Com o advento da Lei nº 14.230/2021 e a fixação das teses vinculantes pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 da repercussão geral, consolidou-se a exigência de comprovação do elemento subjetivo doloso para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, definido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado em lei, afastando-se a modalidade culposa.
No caso concreto, o Tribunal a quo, em juízo soberano de valoração dos fatos e provas e em estrita consonância com os parâmetros delineados pela Suprema Corte nos Temas 309 e 1.199, concluiu expressamente pela demonstração do dolo na conduta dos recorrentes.
Fundamentou o aresto impugnado que a intenção dolosa ficou plenamente caracterizada a partir da verificação do direcionamento contratual, do ajuste prévio à margem dos procedimentos legais, da ciência inequívoca acerca da desnecessidade de contratação externa em detrimento da estrutura da Procuradoria Municipal e da deliberada montagem formal de procedimento de inexigibilidade desprovido dos requisitos legais mínimos.
Concluiu a Corte bandeirante, ademais, pela efetiva ocorrência de lesão aos cofres públicos consubstanciada no pagamento indevido de verba honorária decorrente de contratação forjada de forma ilícita, determinando o ressarcimento proporcional à metade do valor despendido, de modo a sopesar a execução do serviço e os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
Assim, a pretendida descaracterização do elemento anímico doloso ou a afirmação de inexistência de prejuízo ao erário e de licitude dos atos praticados pelos demandados colidem frontalmente com a moldura fática traçada no acórdão hostilizado.
A modificação das conclusões alcançadas pela Corte a quo para afastar a condenação por improbidade administrativa ou alterar o juízo de dosimetria e proporcionalidade das sanções aplicadas demandaria, inevitavelmente, a reapreciação de todo o acervo probatório constante dos autos, diligência vedada a esta Corte Superior pela incidência da Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça.
A jurisprudência deste Tribunal Superior sedimentou que a via especial não se presta à reavaliação de provas com o propósito de infirmar a presença do dolo reconhecido pelas instâncias ordinárias com base nos elementos materiais da causa.
Não há falar, na hipótese, em mera revaloração jurídica de fatos incontroversos, porquanto os recorrentes controvertem frontalmente as circunstâncias fáticas delineadas soberanamente pelo Tribunal estadual relativas ao conluio, ao direcionamento administrativo, à ausência dos requisitos de inexigibilidade e à intencionalidade de descumprir o regramento licitatório.
Inviável, portanto, o conhecimento de ambos os recursos especiais, ante o impedimento sumular supracitado.
Ante o exposto, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea "a", da Constituição Federal, no art. 932, inciso III, do Código de Processo Civil e no art. 255, § 4º, inciso I, do RISTJ, não conheço dos recursos especiais interpostos por JOSÉ FERNANDES MARIZ e PAULO ROBERTO ALTOMANI.
Publique-se. Intimem-se.
Relator
FRANCISCO FALCÃO