1000486-22.2024.8.11.0041

Intimação

TJMT · Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo · Acórdão

ESTADO DE MATO GROSSO PODER JUDICIÁRIO TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO Número Único: 1000486-22.2024.8.11.0041 Classe: APELAÇÃO CÍVEL (198) Assunto: [Multas e demais Sanções] Relator: Des(a). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO Turma Julgadora: [DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL] Parte(s): [BANCO SANTANDER (BRASIL) S.A. - CNPJ: 90.400.888/0001-42 (APELADO), MARCOS VON GLEHN HERKENHOFF - CPF: 004.904.041-38 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0030-89 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), LEONARDO RAMOS GONCALVES - CPF: 003.410.601-43 (ADVOGADO), LUIS HENRIQUE ALVES SOBREIRA MACHADO - CPF: 874.624.351-87 (ADVOGADO), FERNANDA LEONCIO DA PAZ - CPF: 022.373.441-16 (ADVOGADO)] A C Ó R D Ã O Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão: POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO. E M E N T A DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON. CONTROLE JURISDICIONAL. MOTIVAÇÃO INSUFICIENTE. AUSÊNCIA DE CONGRUÊNCIA ENTRE OS MOTIVOS E O CONJUNTO PROBATÓRIO. REINCIDÊNCIA NÃO COMPROVADA. NULIDADE DO ATO SANCIONADOR. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. O recurso. Apelação cível contra sentença que julgou procedente ação anulatória para declarar a nulidade de decisão proferida em processo administrativo instaurado pelo PROCON/MT e desconstituir multa de R$ 80.000,00 aplicada a instituição financeira. 2. Fato relevante. A sanção administrativa decorreu de reclamação de consumidor que alegou desconhecer contratação responsável por descontos mensais em seus proventos. No procedimento administrativo, constatou-se a existência de termo de adesão a cartão de crédito consignado, disponibilização e saque de valores e descontos realizados por aproximadamente sete anos. 3. A decisão anterior. A sentença reconheceu vício na motivação da decisão administrativa por ausência de correspondência entre os fatos apurados e a infração reconhecida. Também considerou irregular a utilização da reincidência como circunstância agravante. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 4. Há três questões em discussão: (i) saber se as razões recursais impugnam especificamente os fundamentos da sentença; (ii) saber se o controle jurisdicional pode alcançar a legalidade da motivação do ato administrativo sancionador e a correspondência entre os motivos declarados e o conjunto probatório; e (iii) saber se a reincidência pode agravar a multa quando o documento utilizado pela Administração não identifica o processo administrativo anterior nem a infração que lhe serve de fundamento. III. RAZÕES DE DECIDIR 5. As razões de apelação impugnam os fundamentos determinantes da sentença quanto à regularidade da motivação administrativa e aos limites do controle jurisdicional. A correlação entre o recurso e a decisão recorrida atende ao princípio da dialeticidade. 6. O Poder Judiciário pode controlar a legalidade do ato administrativo sancionador. Esse controle compreende a observância do devido processo legal, do contraditório, da ampla defesa, do dever de motivação e da correspondência entre os fatos apurados e os fundamentos da sanção. O exame desses requisitos não configura substituição da Administração em matéria de conveniência e oportunidade. 7. A presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa. A teoria dos motivos determinantes exige que as razões de fato e de direito adotadas pela Administração possuam existência, adequação e congruência com os elementos produzidos no processo administrativo. 8. A decisão sancionadora adotou como premissa a contratação de empréstimo consignado seguida de cobrança em modalidade diversa, sem demonstrar porque os documentos apresentados pela instituição financeira seriam insuficientes para comprovar a operação indicada nem enfrentar a relevância da execução prolongada do contrato. A deficiência revela insuficiente correspondência entre os motivos declarados e o conjunto probatório e configura vício de legalidade sujeito ao controle judicial. 9. A mera referência à defesa apresentada pelo administrado não satisfaz o contraditório substancial quando provas e argumentos capazes de influenciar o resultado deixam de ser efetivamente examinados. A insuficiente correspondência entre os motivos declarados e o conjunto probatório caracteriza vício de legalidade da decisão sancionatória. 10. A reincidência não pode ser utilizada como circunstância agravante com base em certidão que apenas declara a condição de reincidente, sem identificar o processo administrativo anterior, a natureza da infração e a decisão definitiva que a reconheceu. A ausência desses elementos impede a verificação da existência, da pertinência temporal e da aptidão do antecedente para agravar a sanção. 11. O vício relativo à reincidência soma-se à deficiência da motivação quanto à própria caracterização da infração. A invalidade da base sancionatória impede a simples redução da multa ou a reconstrução judicial dos fundamentos e da dosimetria que deveriam ter sido estabelecidos pela Administração. 12. A nulidade da decisão sancionatória prejudica o exame autônomo da proporcionalidade da multa, pois essa análise pressupõe infração validamente caracterizada e dosimetria fundada em circunstâncias regularmente demonstradas. IV. DISPOSITIVO E TESE 13. Apelação desprovida. Tese de julgamento: “1. O controle jurisdicional do ato administrativo sancionador alcança a legalidade da motivação e a congruência entre os motivos declarados e os elementos probatórios, sem configurar incursão no mérito administrativo. 2. É inválida a sanção administrativa quando a decisão não enfrenta provas e argumentos relevantes capazes de infirmar a premissa fática adotada para caracterizar a infração. 3. A reincidência somente pode agravar a penalidade quando o antecedente administrativo estiver suficientemente individualizado, com elementos que permitam verificar sua existência, pertinência temporal e aptidão para produzir efeitos sancionatórios. 4. Reconhecido vício que compromete a própria caracterização da infração, não cabe ao Poder Judiciário reconstruir a motivação administrativa ou realizar nova dosimetria da penalidade.” Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXV; CDC, arts. 56 e 57; CPC, art. 85, § 11. Jurisprudência relevante citada: TJMT, AC 1000246-92.2025.8.11.0107, Rel. Des. Jones Gattass Dias, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 07.04.2026; TJPB, AC 0821465-59.2017.8.15.2001, Rel. Des. Leandro dos Santos, Primeira Câmara Cível, j. 29.04.2026; TJGO, APL 5102835-19.2022.8.09.0087, Rel. Des. Reinaldo Alves Ferreira, Segunda Câmara Cível, j. 02.03.2023. R E L A T Ó R I O RELATÓRIO DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO EGRÉGIA CÂMARA Trata-se de recurso de apelação interposto pelo ESTADO DE MATO GROSSO contra a sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara Especializada da Fazenda Pública de Cuiabá, nos autos da Ação Anulatória nº 1000486-22.2024.8.11.0041, ajuizada pelo BANCO SANTANDER (BRASIL) S.A, que julgou procedente a ação para declarar a nulidade da decisão administrativa proferida no Processo Administrativo n.º 51.001.001.18-0012790 e, consequentemente, desconstituir a multa no valor de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais). E ainda, condenou o Estado ao pagamento dos honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa. O Estado sustenta que a sentença avançou indevidamente sobre o mérito administrativo, pois o controle jurisdicional deve limitar-se à legalidade e à regularidade do procedimento. Afirma que foram observados o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal, bem como que a decisão administrativa foi devidamente motivada. Alega, ainda, que o PROCON/MT possui competência para fiscalizar relações de consumo e aplicar sanções, inclusive multa, nos termos dos artigos 56 e 57 do CDC, ressaltando que as instituições financeiras se submetem à legislação consumerista. Defende também que a atuação do órgão visa à proteção da coletividade, e não apenas do consumidor individualmente considerado. Assevera que a multa foi fixada de acordo com os critérios legais, em observância à gravidade da infração, à vantagem auferida e à condição econômica do fornecedor, não se mostrando excessiva ou desproporcional. Ao final, requer o provimento do recurso, para reformar a sentença e julgar improcedentes os pedidos iniciais. Nas contrarrazões, o Banco Santander (Brasil) S.A. suscita violação ao princípio da dialeticidade recursal. No mérito, requer o desprovimento da apelação e a manutenção da sentença ou, subsidiariamente, a redução proporcional da multa, com fixação de honorários recursais. É o relatório. V O T O R E L A T O R VOTO. DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO Cuida-se de recurso de apelação interposto pelo ESTADO DE MATO GROSSO contra sentença que julgou procedente a ação anulatória para declarar a nulidade da decisão proferida no Processo Administrativo nº 51.001.001.18-0012790, instaurado no âmbito do PROCON/MT, e desconstituir a multa administrativa de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais). A sentença reconheceu a existência de vício de motivação no ato sancionador, por ausência de adequada correspondência entre os fatos apurados e a infração reconhecida, bem como irregularidade na utilização da reincidência como circunstância agravante. Passo à análise. 1. Da preliminar de violação ao princípio da dialeticidade recursal O apelado requer o não conhecimento do recurso, sob o argumento de que as razões de apelação não impugnariam especificamente os fundamentos da sentença. A preliminar não prospera. Ainda que parte das razões recursais desenvolva considerações gerais acerca da presunção de legitimidade dos atos administrativos, da competência sancionatória do PROCON e dos limites do controle jurisdicional, há impugnação suficiente aos fundamentos determinantes da sentença, particularmente quanto à regularidade da motivação administrativa e à alegada impossibilidade de revisão judicial do ato sancionador. Existe, portanto, correlação entre as razões recursais e os fundamentos da decisão impugnada, suficiente à compreensão da controvérsia e ao exercício do contraditório. Rejeito, assim, a preliminar. 2. Do controle jurisdicional do ato administrativo sancionador É incontroversa a competência do PROCON/MT para fiscalizar relações de consumo e sancionar, inclusive instituições financeiras, bem como a possibilidade de sua atuação transcender o interesse individual do reclamante para tutelar a coletividade. Essas premissas, contudo, não imunizam o ato administrativo ao controle jurisdicional. Ao Poder Judiciário não compete substituir a Administração na apreciação de critérios legítimos de conveniência e oportunidade. Cabe-lhe, todavia, examinar a legalidade do ato administrativo, inclusive quanto à observância do devido processo legal, do contraditório, da ampla defesa, do dever de motivação e da correspondência entre os fatos efetivamente apurados e os motivos adotados para a imposição da sanção. Esse controle não representa incursão no mérito administrativo. Trata-se de fiscalização da juridicidade do exercício do poder sancionador, à luz do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal. A presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa e não impede o exame judicial da congruência entre as premissas fáticas adotadas pela Administração e os elementos objetivos constantes do procedimento. Nesse sentido: “DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTAS ADMINISTRATIVAS DO PROCON. CDA LASTREADA EM PROCESSOS SANCIONADORES. CONTROLE JUDICIAL DE LEGALIDADE. MOTIVAÇÃO GENÉRICA. CONTRADITÓRIO EFETIVO INOBSERVADO. NULIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. INEXIGIBILIDADE DO TÍTULO EXECUTIVO. RECURSO NÃO PROVIDO. (...) 3. O controle judicial incide sobre a legalidade dos atos administrativos sancionadores, especialmente quanto à observância do devido processo legal, da motivação e do contraditório, sem incursão no mérito administrativo. 4. As decisões do PROCON adotam fundamentação genérica, sem demonstrar correlação suficiente entre as provas produzidas, os argumentos defensivos e a conclusão sancionatória, o que configura motivação aparente. 5. A mera participação da administrada no processo não basta para caracterizar contraditório efetivo, sendo indispensável o exame substancial das teses e provas relevantes apresentadas na defesa. (...)” (TJMT; AC 1000246-92.2025.8.11.0107; Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo; Rel. Des. Jones Gattass Dias; j. 07/04/2026; DJMT 24/04/2026). (g.n.) No mesmo sentido: “DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE MULTA ADMINISTRATIVA. PROCON ESTADUAL. PODER SANCIONADOR. DEVER DE MOTIVAÇÃO. DECISÃO ADMINISTRATIVA GENÉRICA. AUSÊNCIA DE SUBSUNÇÃO DOS FATOS À NORMA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO PROVIDO. (...) É nulo o ato administrativo sancionador que aplica multa com motivação genérica, sem a clara subsunção dos fatos à norma e sem o enfrentamento dos argumentos defensivos do administrado. O dever de motivação constitui requisito de validade do exercício do poder sancionador da Administração Pública, sendo imprescindível para a garantia do devido processo legal e do controle jurisdicional. (...)” (TJPB; AC 0821465-59.2017.8.15.2001; Primeira Câmara Cível; Rel. Des. Leandro dos Santos; j. 29/04/2026; DJPB 30/04/2026). Os precedentes reafirmam que a validade do ato sancionador pressupõe correspondência suficiente entre fatos, provas e conclusão administrativa. No caso, porém, não se está diante de ausência formal de motivação — a autoridade expôs as razões pelas quais reputou configurada a infração —, mas de controvérsia quanto ao suporte dessas razões no conjunto probatório produzido no procedimento administrativo. 3. Da motivação administrativa e de sua correspondência com o conjunto probatório A reclamação administrativa teve início com a alegação de que o consumidor não possuía contrato com a instituição financeira, embora sofresse descontos mensais em seus proventos. Em audiência, esclareceu acreditar ter contratado empréstimo consignado, sem que lhe tivesse sido informado tratar-se de cartão de crédito consignado. Em defesa, a instituição financeira informou a existência do contrato nº 5576789, referente a cartão de crédito consignado, indicou a utilização da funcionalidade de saque e sustentou a regularidade da contratação, tendo o processo administrativo reunido documentação sobre a operação e o histórico de utilização do crédito. Não obstante, a autoridade administrativa concluiu ter havido contratação de empréstimo consignado seguida de cobrança sob modalidade diversa, reconhecendo falha na prestação do serviço e violação ao dever de informação. É nesse ponto que se evidencia a deficiência da motivação. Pela teoria dos motivos determinantes, a validade do ato administrativo vincula-se à existência, adequação e congruência das razões de fato e de direito expressamente adotadas como seu fundamento; não basta a indicação da conduta e dos dispositivos legais supostamente violados, devendo a conclusão sancionatória encontrar suporte lógico e probatório nos elementos efetivamente produzidos no procedimento. No caso, a documentação considerada pela própria sentença demonstra a existência de Termo de Adesão ao Cartão de Crédito Consignado, a disponibilização de valores ao consumidor, sua utilização mediante saques e a realização de descontos mensais por aproximadamente sete anos — período ao fim do qual, apenas, a reclamação foi formulada. Não se atribui ao decurso do tempo efeito convalidante de eventual infração ao dever de informação; tal lapso temporal constitui, porém, elemento probatório que deveria ter sido expressamente considerado na formação da conclusão administrativa. Tais circunstâncias não afastam, por si sós, eventual falha no dever de informação, pois é juridicamente possível que exista instrumento contratual e utilização do produto e, ainda assim, se constate deficiência informacional. Possuíam, contudo, relevância direta para a caracterização da infração e, por isso, deveriam ter sido confrontadas de maneira substancial pela autoridade administrativa — o que não ocorreu: embora tenha mencionado a defesa da instituição financeira, a decisão adotou a premissa de contratação de uma modalidade e cobrança de outra sem demonstrar por que os documentos apresentados seriam incapazes de comprovar a operação indicada pelo fornecedor, tampouco por que a execução prolongada do contrato não infirmava a narrativa apresentada apenas ao final da relação. Essa deficiência repercute também sobre o contraditório substancial: a existência formal de defesa no procedimento não basta para satisfazê-lo quando provas e argumentos potencialmente capazes de influenciar o resultado deixam de receber efetiva consideração. Não se trata de substituir a Administração na escolha entre interpretações igualmente plausíveis, mas de verificar se a premissa fática utilizada para sancionar possui suporte suficiente nos elementos objetivos do procedimento— o que, no caso, não se verifica. O problema, portanto, não está na inexistência formal de motivação, mas na insuficiente correspondência entre os motivos declarados e o conjunto probatório existente nos autos administrativos, configurando vício de legalidade sujeito ao controle jurisdicional. 4. Da reincidência e dos efeitos sobre a penalidade Além do vício relacionado à própria configuração da infração, verifica-se irregularidade autônoma na utilização da reincidência como agravante. A decisão administrativa fixou a pena-base em R$ 60.000,00 e, mediante duas circunstâncias agravantes, elevou a multa a R$ 80.000,00, com base em certidão segundo a qual a instituição financeira seria reincidente “a partir do dia 24/01/2018”, em razão de infração anteriormente punida por decisão administrativa definitiva (Id. 380297354, fls. 77). O documento, contudo, não identifica o processo administrativo antecedente, a natureza da infração pretérita nem a decisão que a teria reconhecido, limitando-se a declarar a condição de reincidente sem individualizar os elementos de suporte. A utilização de antecedente administrativo como agravante exige identificação mínima que permita ao administrado verificar sua existência, pertinência temporal e aptidão para produzir o efeito sancionatório atribuído. A simples declaração de reincidência, desacompanhada da identificação do procedimento anterior, impede a conferência concreta da circunstância e restringe o exercício do contraditório. Nesse sentido: “APELAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADAPELO PROCON GOIÁS.AUSÊNCIA DE NULIDADE NO AUTO DE INFRAÇÃO E NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. HIGIDEZ CONFIGURADA. REINCIDÊNCIA NÃO COMPROVADA. 1. O procon é órgão de defesa do consumidor dotado de autonomia e independência para o processamento dos feitos que lhe competem, conforme dispõe o artigo 56 do Código de Defesa do Consumidor, competindo ao poder judiciário apenas a verificação da legalidade dos atos por este praticado. 2. Constatando-se que no processo administrativo foi garantida a ampla defesa e o contraditório ao ato que resultou na aplicação da penalidade, este foi devidamente fundamentado pela autoridade administrativa, não havendo falar em ilegalidade do processo administrativo. rf. 3. Considerando que a aplicação da multa foi realizada com base nos critérios objetivos previstos na legislação de regência, de modo que a atuação do poder judiciário deve limitar-se à presença ou não das características objetivamente consideradas na sua apuração. 4. Não tendo sido demonstrada, em momento algum do processo administrativo, a ocorrência efetiva de reincidência, não é possível a aplicação desta situação agravante no cômputo da sanção administrativa, impondo-se a sua consequente redução. Apelação conhecida e parcialmente provida.” (TJGO; APL 5102835-19.2022.8.09.0087; Segunda Câmara Cível; Rel. Des. Reinaldo Alves Ferreira; Julg. 02/03/2023; DJEGO 07/03/2023; Pág. 1327) (g.n.) A orientação aplica-se à hipótese quanto à necessidade de comprovação efetiva da reincidência: a certidão utilizada pela Administração não individualiza o processo administrativo anterior nem a infração que lhe serviria de suporte, sendo correta a sentença ao reconhecer a deficiência da fundamentação nesse ponto. Isoladamente, o vício relativo à reincidência poderia repercutir apenas na graduação da pena. Não é, contudo, a situação dos autos: essa irregularidade soma-se ao vício anterior e mais abrangente, atinente à insuficiente correspondência entre os motivos adotados para reconhecer a própria infração e o conjunto probatório do procedimento. Comprometida a própria base sancionatória pela insuficiência da motivação material, não cabe ao Poder Judiciário simplesmente afastar a reincidência e recalcular o valor da multa, providência que pressuporia a manutenção de infração cuja fundamentação, no caso concreto, carece de congruência com os elementos probatórios produzidos. Tampouco compete ao Judiciário reconstruir a motivação que deveria ter sido apresentada pela Administração ou formular nova dosimetria a partir de fundamentos diversos dos efetivamente adotados, sob pena de indevida substituição da autoridade administrativa. Diante da invalidade da própria decisão sancionatória, fica prejudicado o exame autônomo da proporcionalidade da multa de R$ 80.000,00, pois sua aferição pressupõe infração validamente caracterizada e dosimetria fundada em circunstâncias regularmente demonstradas. Reconhecidos vícios que comprometem tanto a motivação da infração quanto a utilização da reincidência, não subsiste base jurídica para simples readequação do valor da sanção, mantendo-se a solução da sentença quanto à nulidade integral da decisão administrativa e à desconstituição da multa. Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso de apelação, mantendo a sentença que declarou a nulidade da decisão administrativa proferida no Processo Administrativo nº 51.001.001.18-0012790 e desconstituiu a respectiva penalidade de multa. Majoro os honorários advocatícios para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 11, do CPC. É como voto. Data da sessão: Cuiabá-MT, 08/09/2026