0824914-60.2025.8.14.0000

Intimação

TJPA · 2ª Turma de Direito Público - Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO · Acórdão

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0824914-60.2025.8.14.0000 AGRAVANTE: DEODORO PANTOJA DA ROCHA, LEANDRO HENRIQUE CARDOSO DA ROCHA AGRAVADO: PREFEITURA MUNICIPAL DE MOJU RELATOR(A): Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS POR AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. CONVERSÃO DA DEMANDA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. DETERMINAÇÃO PROFERIDA NA PRÓPRIA SENTENÇA. REDEFINIÇÃO DA LIDE. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO SUBSTANCIAL, À AMPLA DEFESA E À VEDAÇÃO À DECISÃO-SURPRESA. NULIDADE PARCIAL RECONHECIDA DE OFÍCIO. RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM. AGRAVO CONHECIDO. ANULAÇÃO PARCIAL DA DECISÃO. I. CASO EM EXAME Agravo de Instrumento interposto contra decisão que, após julgar improcedentes os pedidos formulados em ação de improbidade administrativa por ausência de dolo específico, determinou o prosseguimento do feito como Ação Civil Pública de Ressarcimento ao Erário, com fundamento no art. 17, § 16, da Lei nº 8.429/1992. Os agravantes sustentam a nulidade da conversão da demanda, por afronta ao contraditório, à ampla defesa, ao princípio da congruência e à vedação à decisão-surpresa, requerendo a extinção do processo ou, subsidiariamente, o reconhecimento da prescrição, da inexistência de dano ao erário e da ilegitimidade passiva de um dos réus. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se a conversão de ação de improbidade administrativa em ação civil pública de ressarcimento ao erário pode ser determinada na própria sentença que julga improcedente a pretensão sancionatória; e (ii) estabelecer se tal providência pode ser adotada sem prévia manifestação das partes e sem a adequada delimitação da nova lide. III. RAZÕES DE DECIDIR A conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública de ressarcimento implica redefinição substancial da lide, com potencial alteração da causa de pedir, dos pedidos, do regime jurídico aplicável e da estratégia defensiva das partes. O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que a conversão prevista no art. 17, § 16, da Lei nº 8.429/1992 deve ocorrer no primeiro grau de jurisdição e antes da sentença, por poder exigir aditamento da petição inicial e reabertura da instrução probatória. A ação de improbidade administrativa e a ação civil pública de ressarcimento possuem fundamentos normativos, pressupostos de responsabilização, objetos processuais e consequências jurídicas distintos, o que impede a transmudação automática da demanda após o julgamento de mérito da pretensão sancionatória. O juízo de origem viola o contraditório substancial, a ampla defesa, a estabilização objetiva da demanda e a vedação à decisão-surpresa ao determinar a conversão do feito na própria sentença, sem oportunizar às partes manifestação prévia sobre os contornos da nova demanda, eventual aditamento da inicial e necessidade de produção de provas específicas. O art. 17, § 16, da Lei nº 8.429/1992 deve ser interpretado em harmonia com os princípios processuais e com as normas do Código de Processo Civil que asseguram a participação das partes na formação da decisão judicial e a delimitação adequada da lide. O reconhecimento da nulidade da conversão constitui questão processual antecedente, o que impede, neste momento, o exame das alegações relativas à prescrição da pretensão ressarcitória, à inexistência de dano ao erário e à ilegitimidade passiva dos agravantes. IV. DISPOSITIVO E TESE Agravo conhecido. Anulação parcial da decisão agravada, de ofício. Tese de julgamento: A conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública de ressarcimento ao erário deve ocorrer antes da sentença e em momento processual que permita a adequada redefinição da lide. A conversão prevista no art. 17, § 16, da Lei nº 8.429/1992 exige contraditório efetivo, ampla defesa, delimitação da causa de pedir remanescente e observância da vedação à decisão-surpresa. É nulo o capítulo da sentença que determina, de forma automática, o prosseguimento da ação de improbidade como ação civil pública de ressarcimento sem prévia manifestação das partes e sem adequação da relação processual. O reconhecimento da nulidade da conversão impede o exame imediato das questões de mérito relacionadas à pretensão ressarcitória. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992, art. 17, §§ 16 e 17; CPC, arts. 9º, 141, 329, 492 e 1.015, I. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 2.139.458/SC, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 18.02.2025, DJe 24.02.2025. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 2ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em CONHECER e ANULAR PARCIALMENTE DE OFÍCIO A DECISÃO AGRAVADA, nos termos do voto do eminente Desembargador Relator. Sessão presidida pela Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento. Datado e assinado eletronicamente. Mairton Marques Carneiro Desembargador Relator RELATÓRIO RELATÓRIO Trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO proposto por DEODORO PANTOJA DA ROCHA E LEANDRO HENRIQUE CARDOSO DA ROCHA contra MUNICÍPIO DE MOJU – PREFEITURA MUNICIPAL, com o objetivo de impugnar decisão que, embora tenha julgado improcedente pedido por ato de improbidade administrativa, determinou a conversão do feito em Ação Civil Pública de Ressarcimento ao Erário. Síntese dos fatos. Alegam os agravantes que o juízo de origem, ao reconhecer a ausência de dolo específico, julgou improcedente o pedido de condenação por improbidade, mas, de forma equivocada, converteu a ação em Ação Civil Pública de Ressarcimento ao Erário, com base no art. 17, §16 da Lei nº 8.429/92 (alterada pela Lei nº 14.230/2021). Aduz que a decisão agravada, embora intitulada "sentença", possui natureza jurídica de decisão interlocutória, o que justifica a interposição de agravo de instrumento com fulcro no §17 do art. 17 da LIA. Afirma que a conversão do feito para apuração de eventual dano ao erário é indevida, pois a pretensão ressarcitória é acessória à improbidade administrativa e não subsiste diante da improcedência do pedido principal. Assevera que a decisão violou os princípios da congruência, da não surpresa, do contraditório e da ampla defesa, ao alterar o rito sem oportunizar manifestação prévia dos réus. Informa que a pretensão de ressarcimento encontra-se prescrita, uma vez que, afastado o dolo, aplica-se o prazo quinquenal do Decreto nº 20.910/1932, e os fatos ocorreram em 2018. Não há nos autos prova inequívoca de dano ao erário nem nexo causal. A reforma da Escola Municipal Abel Figueiredo (localizada na zona rural do município de Moju) foi concluída e inaugurada pela própria gestão do Município Agravado, demonstrando o aproveitamento dos serviços contratados. O relatório de auditoria que embasa a ação foi elaborado unilateralmente, sem contraditório e sem perícia técnica independente. Em relação ao agravante Leandro Henrique Cardoso da Rocha, não há qualquer indício de conduta ilícita, uma vez que assumiu interinamente o cargo de prefeito por apenas 76 dias, e os pagamentos questionados ocorreram antes de sua posse. Sustenta-se, portanto, sua ilegitimidade passiva. Para reforçar sua alegação, argumentam que a conversão da ação após a improcedência do pedido de improbidade fere a lógica do sistema processual, sendo manifestamente incompatível com o princípio da congruência. Invocam ainda precedentes do STF (Tema 899 e Tema 1199), que restringem a imprescritibilidade apenas aos casos de ato doloso de improbidade administrativa. Sustentam ainda que a decisão de primeiro grau, ao ordenar a continuidade do processo com base apenas em um relatório de auditoria unilateral, sem prova efetiva de dano ou dolo, representa desvio do devido processo legal, causando grave prejuízo moral, político e jurídico aos agravantes, ambos figuras públicas no Município. Por fim, requerem que: Seja concedido efeito suspensivo ao agravo, para suspender o trâmite da ação originária (nº 0800140-43.2020.8.14.0031). Ao final, seja dado provimento total ao agravo, para: Declarar a nulidade da conversão do rito e extinguir o processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I do CPC, por improcedência da demanda; Subsidiariamente, declarar a prescrição da pretensão de ressarcimento, com base no art. 487, II do CPC; Ainda que não acolhidos os pedidos anteriores, reconhecer a improcedência do pedido de ressarcimento, por ausência de dano e de nexo causal; E, ao menos, declarar a ilegitimidade passiva de Leandro Henrique Cardoso da Rocha, extinguindo o feito em relação a ele, com base no art. 485, VI do CPC. Os autos foram distribuídos à minha relatoria, momento em que proferi decisão interlocutória indeferindo o pedido de efeito suspensivo – Id. 31661827. Não houve apresentação de contrarrazões – Id. 33751069. A Procuradoria de Justiça se manifestou pelo conhecimento e desprovimento do recurso de agravo – Id. 33771492. É o relatório. VOTO VOTO O EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR MAIRTON MARQUES CARNEIRO - RELATOR: I – Juízo de Admissibilidade. Presentes, em juízo de cognição sumária, os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço do presente Agravo de Instrumento, nos termos do art. 1.015, I, do Código de Processo Civil. II – Da Nulidade Parcial da Decisão Agravada. Embora os agravantes postulem a reforma do capítulo decisório que determinou o prosseguimento do feito como ação civil pública de ressarcimento, verifico, de ofício, vício processual intransponível na decisão agravada, a impor sua anulação parcial. Na origem, o juízo, após reconhecer a ausência de dolo específico e julgar improcedentes os pedidos de improbidade administrativa, determinou que o feito prosseguisse como ação civil pública de ressarcimento ao erário, inclusive com alteração da classe processual. A decisão consignou expressamente que, “mesmo não sendo hipótese de improbidade administrativa”, a ação deveria prosseguir para apuração de eventual ressarcimento, com fundamento no art. 17, § 16, da LIA. Ocorre que tal providência, no modo como adotada, não se revela mero ajuste procedimental. A conversão, sobretudo quando determinada no próprio ato sentencial, depois de julgada improcedente a pretensão sancionatória, acarreta substancial redefinição da lide, com potencial alteração da causa de pedir, dos pedidos, do regime jurídico aplicável e da própria estratégia defensiva das partes. A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp nº 2.139.458/SC, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em 18/02/2025, DJe de 24/02/2025, assentou que a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública, prevista no art. 17, § 16, da Lei nº 8.429/1992, deve ocorrer no primeiro grau antes da sentença, justamente porque implica redefinição da lide, com possíveis alterações na causa de pedir e nos pedidos, podendo exigir aditamento da inicial e eventual reabertura da instrução probatória. Vejamos.: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OBSCURIDADE E OMISSÃO NA ORIGEM. AUSÊNCIA. PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS . SOBRESTAMENTO DO PROCESSO. DESNECESSIDADE. CONVERSÃO DE AÇÃO DE IMPROBIDADE EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITE TEMPORAL . PUBLICAÇÃO DE SENTENÇA. OBSERVÂNCIA. 1. Não há violação ao art . 1.022 do CPC quando o órgão julgador, de forma clara e coerente, fundamenta adequadamente sua decisão, enfrentando as questões essenciais ao deslinde da causa, sendo certo que o mero descontentamento da parte com o julgamento desfavorável não caracteriza ausência de prestação jurisdicional. 2. O art . 313, inciso V, a, do CPC, que prevê o sobrestamento do processo em caso de dependência de outra causa, não se aplica quando inexiste decisão do Supremo Tribunal Federal suspendendo a eficácia da norma questionada em Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIs 7.236 e 7.237), principalmente considerando que as normas infraconstitucionais possuem presunção de constitucionalidade só afastada por decisão definitiva do STF. 3 . A conversão de ação de improbidade administrativa em ação civil pública, prevista no art. 17, § 16, da Lei n. 8.429/1992 (com a redação atual), deve ocorrer no primeiro grau de jurisdição, antes da sentença, conforme interpretação teleológica e sistemática do dispositivo, com competência atribuída ao magistrado de primeira instância e decisão de conversão sujeita ao recurso de agravo de instrumento, conforme previsto no § 17 do mesmo artigo . 4. O instituto em discussão (conversão) implica redefinição da lide, com possíveis alterações na causa de pedir e nos pedidos formulados, exigindo aditamento da petição inicial e, eventualmente, nova fase probatória, de maneira que a medida é incompatível com o estágio recursal ou com as instâncias superiores, em observância aos princípios do contraditório, da ampla defesa, da estabilidade da lide e da segurança jurídica. 5. No caso concreto, não houve alegação de dano ao erário na inicial, tampouco pedido de reparação de eventual prejuízo, sendo inaplicável o Tema 1 .089 do STJ, que trata do prosseguimento de demandas para ressarcimento ao erário, em hipóteses de afastamento das sanções previstas no art. 12 da LIA. 6. Recurso especial desprovido. (STJ - REsp: 2139458 SC 2024/0143258-0, Relator.: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 18/02/2025, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJEN 24/02/2025). No caso concreto, a situação é ainda mais sensível. A decisão agravada não apenas afastou a configuração de ato ímprobo por ausência de dolo específico; ela, em seguida, preservou o processo sob nova dogmática, determinando que cada réu respondesse “na medida de sua culpabilidade”, isto é, deslocando o eixo da imputação de improbidade dolosa para eventual responsabilidade civil ressarcitória. Essa transmudação não poderia ser realizada automaticamente, sem prévia recomposição do contraditório. A ação de improbidade administrativa, especialmente após a Lei nº 14.230/2021, submete-se a regime sancionador próprio, com exigência de tipicidade, dolo específico e pressupostos próprios de admissibilidade. A ação civil pública de ressarcimento, por sua vez, possui outra matriz normativa, outro objeto imediato, outra conformação probatória e outras consequências jurídicas. Assim, ao converter o feito na própria sentença, sem oportunizar, antes, a manifestação das partes sobre os contornos da nova demanda, eventual aditamento da petição inicial, delimitação precisa do dano, individualização das condutas ressarcitórias e necessidade de instrução probatória específica, o juízo de origem incorreu em violação ao contraditório substancial, à ampla defesa, à estabilização objetiva da demanda e à vedação à decisão-surpresa. Não se trata, aqui, de afirmar desde logo a prescrição da pretensão ressarcitória, a ilegitimidade passiva de qualquer agravante ou a inexistência de dano ao erário. Tais questões dependem da moldura processual adequada e, em princípio, deverão ser apreciadas pelo juízo competente após regular saneamento da relação processual. O vício ora reconhecido é anterior: reside na própria forma pela qual se operou a conversão. Com efeito, o art. 17, § 16, da Lei nº 8.429/1992 não autoriza conversão automática, irrefletida ou posterior ao esgotamento cognitivo da ação de improbidade. A norma deve ser lida em harmonia com os arts. 9º, 10, 141, 329 e 492 do CPC. A utilidade do instituto está em permitir, ainda em momento processual útil, a preservação de uma pretensão não sancionatória eventualmente existente, mas sempre mediante decisão fundamentada, contraditório efetivo e delimitação objetiva da nova lide. No caso, a decisão agravada, conquanto nominada como sentença, possui conteúdo híbrido: julgou improcedente a pretensão de improbidade e, simultaneamente, determinou o prosseguimento do feito sob nova classe processual, circunstância que deu ensejo ao presente agravo de instrumento. O próprio recurso se volta precisamente contra esse capítulo de conversão, reputando-o ofensivo ao devido processo legal e à não surpresa. Dessa forma, impõe-se a anulação, de ofício, do capítulo decisório que determinou a conversão do feito em ação civil pública de ressarcimento, sem prejuízo de que o juízo de origem, caso entenda presentes os pressupostos legais, examine novamente a possibilidade de conversão em momento e forma processualmente adequados, com prévia oitiva das partes, delimitação da causa de pedir remanescente, eventual aditamento da inicial e definição da necessidade de nova instrução probatória. DISPOSITIVO Ante o exposto, CONHEÇO DO AGRAVO DE INSTRUMENTO e, de ofício, ANULO o capítulo da decisão agravada que determinou a conversão do feito em ação civil pública de ressarcimento ao erário, determinando o retorno dos autos à origem para regular prosseguimento, com observância do contraditório, da ampla defesa e da orientação firmada pelo STJ no REsp nº 2.139.458/SC. É como voto. Datado e assinado eletronicamente. Mairton Marques Carneiro Desembargador Relator Belém, 13/07/2026