2026-09-16 · TJRN
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE TRIBUNAL PLENO Processo: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - 0822241-29.2025.8.20.0000 Polo ativo Procurador-Geral de Justiça e outros Advogado(s): Polo passivo Prefeito do Município de José da Penha e outros Advogado(s): FRANCISCO GILDECIO DE ARAUJO MARTINS Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade N° 0822241-29.2025.8.20.0000 Origem: Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte Requerente: Procurador-Geral de Justiça do Rio Grande do Norte Requerido: Prefeito do Município de José da Penha Requerido: Presidente da Câmara Municipal de José da Penha Relator: Desembargador Dilermando Mota Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. LEI MUNICIPAL QUE INSTITUI SERVIÇO PÚBLICO DE LOTERIA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE SISTEMAS DE CONSÓRCIOS E SORTEIOS. AUSÊNCIA DE INTERESSE LOCAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXPLORAÇÃO LOTÉRICA POR MUNICÍPIOS. ADPF 1212/STF. SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DA NORMA. I. CASO EM EXAME Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça contra os arts. 1º, 2º e 3º da Lei Complementar Municipal nº 275/2025, de José da Penha/RN, que criam serviço público de loteria municipal, denominado LOTOJOSEDAPENHA, autorizam a exploração de quaisquer modalidades lotéricas e preveem delegação, credenciamento e exploração por agentes privados. O requerente sustenta vício formal de inconstitucionalidade por invasão da competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios e requer, cautelarmente, a suspensão da eficácia da norma. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se persiste o interesse de agir para o processamento da ADI diante da cautelar deferida pelo STF na ADPF 1212, que suspendeu, em âmbito nacional, atos normativos municipais que criam loterias e autorizam a exploração de serviços lotéricos e apostas esportivas; e (ii) estabelecer se estão presentes a probabilidade do direito e o perigo na demora para suspender cautelarmente a eficácia da Lei Complementar Municipal nº 275/2025, diante da alegada invasão da competência legislativa privativa da União e da inexistência de interesse local. III. RAZÕES DE DECIDIR A tramitação da ADPF 1212/STF não afasta o interesse de agir na ADI estadual, pois a ADPF possui caráter residual e não substitui as vias próprias de controle abstrato disponíveis para a impugnação da norma. A Constituição Federal reserva à União competência privativa para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios, matéria que abrange as diretrizes normativas e os parâmetros estruturantes da atividade lotérica. A competência material reconhecida aos Estados e ao Distrito Federal para exploração de serviços lotéricos não se estende aos Municípios, que não possuem respaldo constitucional para instituir, regulamentar ou explorar atividade lotérica. A exploração de serviços lotéricos não se enquadra como assunto de interesse local, pois a atividade apresenta repercussão econômica e regulatória que ultrapassa a esfera municipal e demanda uniformização nacional. A Lei Complementar Municipal nº 275/2025 invade a competência federal ao criar serviço municipal de loteria, autorizar a exploração de quaisquer modalidades lotéricas e disciplinar a delegação e o credenciamento de agentes privados. A criação de loterias municipais promove fragmentação regulatória potencialmente incompatível com a estrutura federal de disciplina das apostas, comprometendo a uniformidade necessária à fiscalização e à organização da atividade. O perigo na demora decorre da possibilidade de realização de procedimentos licitatórios, credenciamentos e operações capazes de consolidar relações contratuais e financeiras incompatíveis com o ordenamento constitucional, justificando a suspensão imediata da norma. IV. DISPOSITIVO E TESE Medida cautelar concedida. Tese de julgamento: 1. A tramitação de ADPF de âmbito nacional não afasta o interesse de agir em ação direta de inconstitucionalidade estadual destinada ao controle abstrato de norma municipal. 2. Municípios não possuem competência para instituir, regulamentar ou explorar atividade lotérica, por se tratar de matéria submetida à competência legislativa privativa da União e insuscetível de enquadramento como interesse local. 3. A criação de serviço municipal de loteria, com autorização para exploração de modalidades lotéricas e delegação a agentes privados, viola a repartição constitucional de competências. 4. A possibilidade de realização de licitações, credenciamentos e operações decorrentes de lei municipal de loteria caracteriza perigo na demora apto a justificar a suspensão cautelar de sua eficácia. Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, arts. 1º, caput, 22, XX, 25, § 1º, 30, I e II, e 102, § 1º; Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, arts. 19, I, e 24, caput; Lei Federal nº 13.756/2018, art. 35-A; Lei Federal nº 14.790/2023; Regimento Interno do TJRN, art. 236. Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF 1212 MC/SP; STF, ADPFs 492 e 493; STF, ADI 4.986; STF, Súmula Vinculante nº 2; TJRN, ADI nº 0822254-28.2025.8.20.0000, Rel. Desª. Sandra Simões de Souza Dantas Elali, Tribunal Pleno, j. 23.01.2026, pub. 25.01.2026. A C Ó R D Ã O Vistos, relatados e discutidos estes autos, em que são partes as acima identificadas, ACORDAM os Desembargadores que integram o Tribunal Pleno desta Egrégia Corte de Justiça, à unanimidade de votos, conhecer e deferir a pretensão cautelar, para suspender a eficácia da Lei Complementar Municipal n. 275/2025, de José da Penha/RN, até o julgamento definitivo da presente ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do voto do Relator, que fica fazendo parte integrante deste. R E L A T Ó R I O Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça, em face dos artigos 1º, 2º e 3º da Lei Complementar Municipal nº 275/2025, de José da Penha/RN, narrando o parquet que instaurou a Notícia de Fato nº 02.23.2227.0000460/2025-58, a fim de realizar o controle de constitucionalidade da referida legislação, que, nos termos de sua ementa, “cria o serviço público de loteria municipal de José da Penha, denominado LOTOJOSEDAPENHA e dá outras providências”. Acresce que em juízo de conformidade com o regramento constitucional da matéria, “constatou-se a existência de vício de cariz formal na norma, cujo teor contraria os comandos normativos insertos nos arts. 1º, caput, 19, I, e 24, caput, da Constituição do Estado, bem como nos arts. 22, XX, 30, I e II, da Constituição Federal”, considerando que a lei em questão cria serviço municipal de loteria, prevendo que “compete a Loteria Municipal de José da Penha explorar quaisquer das modalidades lotéricas” (art. 2º), norma que estaria, portanto, afetada ao “sistema de consórcios e sorteios”, nos termos do art. 22, XX, da Constituição Federal. Aduz, ainda, que a Súmula Vinculante nº 2 confirma que “é inconstitucional a lei ou ato normativo estadual ou distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias”, e que tal enunciado se aplica à realidade legislativa municipal, uma vez que seria competência privativa da UNIÃO a iniciativa para essa espécie de legislação. Citando precedentes do STF, o Requerente ressalta que além de afirmar a natureza da atividade lotérica como serviço público (conforme o art. 175, caput, da CF), o Excelso Pretório “esclareceu a distinção entre a competência exclusiva da União para legislar sobre o tema e a competência material dos Estados-membros e do Distrito Federal para a exploração dos serviços lotéricos”, de modo que podem os Estados e Municípios atuarem na exploração de serviços dessa natureza, desde que partindo de regulamentação federal. Sustenta, ainda, que não se pode afirmar que a exploração de “sistemas de consórcio e sorteios” consubstancia algum dos “serviços públicos de interesse local” aos quais se refere o art. 30, V, da Lei Maior, salientando que a complexidade da exploração do serviço lotérico não condiz com um regime de exploração municipal. Pontua, em seguida, que a Lei Federal nº 13.756/2018 estabeleceu, em seu artigo 35-A, que a atividade de exploração lotérica estaria limitada à União, Estados e Distrito Federal, não existindo autorização para loterias municipais, e que a Lei Federal nº 14.790/2023, por sua vez, centralizou no Ministério da Fazenda as competências para regulamentação e credenciamento das pessoas jurídicas autorizadas a operar como agentes operadoras de apostas de quota fixa, de modo que não há amparo constitucional e legal a fundamentar a exploração das apostas lotéricas e de quota fixa por Municípios, tampouco o credenciamento de empresas exploradoras do serviço que estejam desvinculadas da Secretaria de Prêmios e Apostas (SPA) do Ministério da Fazenda. Cita julgados desta Corte e requer, já em sede cautelar, a suspensão dos efeitos da norma, e, ao final, a procedência da ação, declarando-se a incompatibilidade, in abstracto, dos arts. 1º, 2º e 3º da Lei Complementar Municipal n. 275/2025, de José da Penha/RN, com os arts. 19, I, e 24, caput, da Carta Potiguar, 22, XX, 30, I e II, da Constituição Federal. A CÂMARA MUNICIPAL DE JOSÉ DA PENHA/RN trouxe manifestação defensiva, no ID. 36250808, aduzindo que teria agido dentro de sua autonomia constitucional, “quando ainda prevalecia interpretação jurídica favorável, extraída dos julgados paradigmáticos das ADPFs 492 e 493 e da ADI 4.986 — que ampliaram significativamente o espaço de atuação dos entes federados na exploração de serviços lotéricos”, pontuando que a realidade municipal exige do legislativo a criação de alternativas juridicamente possíveis para ampliar a receita própria. Destaca, em seguida, que o entendimento do STF “é no sentido de que a competência legislativa para editar normas gerais sobre loterias é da União, sem prejuízo da competência material dos demais entes federados para explorar o serviço, direta ou indiretamente”, de modo que “não há dúvidas quanto a viabilidade de criação de loterias pelos Municípios, visto que o pacto federativo estabelecido pela Constituição Federal de 1988 confere aos Municípios a qualidade de entes federativos (art. 1º)”. Defende, finalmente, que a norma do artigo 35-A, da Lei Federal nº 13.756/2018, deve ser interpretada como norma geral a ser observada pelos entes subnacionais em geral na exploração lotérica, inclusive os Municípios, desde que observado o princípio da territorialidade. O Prefeito Municipal de Jose da Penha não trouxe manifestação nos autos, em que pese tenha sido devidamente intimado. O Estado do Rio Grande do Norte, por sua vez, limitou-se a opinar pela regularidade do andamento do feito. O Procurador-Geral de Justiça retornou aos autos, no ID. 38282317, para defender a persistência do interesse de agir, em relação a esta ADI, mesmo ciente da existência da ADPF nº 1212/STF, em cujos autos foi deferida cautelar para “suspender a eficácia, até o julgamento de mérito desta arguição, de todos os atos normativos municipais, em todo o País, que criam loterias e autorizam a exploração do serviço de loterias e apostas esportivas municipais”, consignando, sobre tal assunto, que a ADPF constitui instrumento residual de controle abstrato de constitucionalidade de normas, nos termos do art. 102, § 1º, da Constituição Federal, o qual não pode ser utilizado para a resolução de casos concretos. É o relatório. V O T O Conheço da ação direta de inconstitucionalidade, diante do preenchimento dos seus requisitos extrínsecos pertinentes, e destaco, de pronto, que a espécie reclama a apreciação imediata do pleito cautelar, ainda que já tenha o próprio Excelso Pretório, nos autos da ADPF 1212, determinando a suspensão da eficácia, “até o julgamento de mérito desta arguição, de todos os atos normativos municipais, em todo o País, que criam loterias e autorizam a exploração do serviço de loterias e apostas esportivas municipais”. Tal determinação, em tese, já seria suficiente para suprir o interesse de agir defendido em relação ao pleito cautelar. Porém, deve-se observar, de fato, que o caráter residual da ADPF permite o conhecimento e processamento desta ADI, uma vez que aquela não pode ser utilizada para a resolução de casos concretos, nem tampouco para desbordar as vias recursais ordinárias ou outras medidas processuais existentes para impugnar atos tidos por ilegais ou abusivos, cabendo aos efeitos próprias da ADI, por outro lado, retirar do ordenamento jurídico, com efeitos ex tunc e vinculantes e eficácia contra todos, a norma questionada. Dessa forma, compreendo que assiste razão ao ente ministerial, quando defende a persistência do interesse de agir, exposto dentro desta ADI, mesmo diante da tramitação, em caráter nacional, da ADPF 1212/STF. Destaco, todavia, que o reconhecimento de tal interesse de agir, não afasta a possibilidade de eventual suspensão da tramitação deste feito, até que seja julgado o mérito da citada ADPF, até mesmo em respeito à segurança jurídica e uniformidade de entendimento que adviriam ou advirão do julgamento realizado pela Suprema Corte. De toda forma, essa possibilidade torna ainda mais importante a apreciação da pretensão cautelar, especialmente diante de informações trazidas pelo parquet, no sentido de que mesmo depois da cautelar deferida na ADPF 1212/STF, muitos Municípios seguem criando normas similares, com o potencial risco do exercício irregular de atividade potencialmente inconstitucional. Este colegiado, dentro desse contexto, e em caso correlato, pautou e decidiu pelo deferimento da pretensão suspensiva cautelar, conforme ementa a seguir transcrita: EMENTA: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. LEI MUNICIPAL QUE INSTITUIU LOTERIA EM MUNICÍPIO POTIGUAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE SISTEMAS DE CONSÓRCIOS E SORTEIOS. INEXISTÊNCIA DE INTERESSE LOCAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXPLORAÇÃO LOTÉRICA POR MUNICÍPIOS. PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (ADPF 1212 MC/SP). RELEVANTE FUNDAMENTO DE ORDEM PÚBLICA. APLICAÇÃO DO ART. 236 DO RITJRN. CONCESSÃO DA MEDIDA CAUTELAR. I - Caso em Exame: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade em que se discute a validade da Lei Complementar Municipal nº 709/2024, do Município de Tibau/RN, que instituiu loteria municipal, com previsão de exploração direta e indireta, delegação a particulares e regulamentação local do sistema lotérico. II - Questão em Discussão: Verificar se o Município possui competência constitucional para instituir, regulamentar e explorar atividade lotérica, bem como se estão presentes os requisitos para a concessão da medida cautelar prevista no art. 236 do Regimento Interno deste egrégio Tribunal de Justiça. III - Razões de Decidir: 1. A Constituição da República, em seu art. 22, inciso XX, reserva à União a competência privativa para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios, ao passo que a Constituição Estadual, em seu art. 24, dispõe que os municípios exercem todas as competências não reservadas à União e ao Estado. 2. O Supremo Tribunal Federal, na ADPF 1212 MC/SP, assentou que a atividade lotérica possui natureza pública e exige uniformização regulatória, o que afasta a possibilidade de exploração municipal. 3. O Município não detém interesse local capaz de justificar atuação normativa ou administrativa no campo lotérico, dada à repercussão nacional da atividade e seus riscos socioeconômicos. 4. A lei municipal impugnada interfere na competência federal, fragiliza o modelo de fiscalização centralizada e gera insegurança jurídica. 5. Presentes a probabilidade do direito e o perigo na demora, justifica-se a suspensão imediata da eficácia da lei até o julgamento final da ação. IV - Dispositivo e Tese: Concessão da medida cautelar para suspender a eficácia da Lei Complementar Municipal nº 709/2024 do Município de Tibau/RN até o julgamento definitivo da ação. Tese: Municípios não possuem competência para instituir, regulamentar ou explorar atividade lotérica, por se tratar de matéria submetida à competência legislativa privativa da União e insuscetível de enquadramento como interesse local. Dispositivos relevantes citados: Constituição da República, art. 22, inciso XX, art. 25, § 1º, e art. 30, incisos I e II; Regimento Interno do TJRN, art. 236. (AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, 0822254-28.2025.8.20.0000, Des. SANDRA SIMOES DE SOUZA DANTAS ELALI, Tribunal Pleno, JULGADO em 23/01/2026, PUBLICADO em 25/01/2026 – grifos acrescidos) Como bem enfatizado no citado precedente, “a controvérsia posta demanda análise quanto à conformidade da legislação municipal com a repartição constitucional de competências, especialmente porque a exploração de serviços lotéricos apresenta impacto econômico e regulatório que ultrapassa a esfera de atuação ordinária dos entes locais”, destacando a eminente Relatora, ainda, que “(…) A Constituição da República estabelece, em seu art. 22, inciso XX, que compete privativamente à União legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios, o que abrange a definição das diretrizes normativas e dos parâmetros estruturantes da atividade lotérica”, e que na própria decisão que deferiu a cautelar na ADPF 1212/STF, o Ministro Relator deixou claro que a atividade lotérica, notadamente na modalidade de apostas de quota fixa, possui “natureza pública” e encontra-se submetida à “competência exclusiva da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios”, devendo a organização e exploração dessa atividade observar balizas federais uniformes. É certo, ademais, que mesmo reconhecendo que os Estados e o Distrito Federal detêm competência material para a exploração das loterias (conforme artigo 25, § 1º, da Carta Magna), essa faculdade não estaria estendida aos Municípios, diferente do que defende o Requerido, justamente porque não há respaldo constitucional para atribuir-lhes titularidade ou capacidade regulatória sobre serviços que demandam uniformização nacional. Desconstruindo parte substancial da justificativa de interesse local trazida pelo ente público municipal, o Ministro Relator da ADPF 1212 ressaltou, com clareza, que “(...) a prestação das atividades de loteria [...] não se insere no campo de atribuições do Município, na medida em que não se relaciona diretamente com determinada necessidade imediata de seus cidadãos”, de modo que não é possível que os Municípios utilizem o art. 30, incisos I ou II, da Constituição da República como fundamento para legislar ou organizar serviço dessa natureza, uma vez que o interesse predominante é nacional, e não local. Observe-se que a Lei Municipal em exame (Lei Complementar Municipal n. 275/2025, de José da Penha/RN), especialmente em seus artigos 1º a 3º, cria serviço público de loteria, autoriza a exploração de “quaisquer modalidades lotéricas”, e ainda prevê a delegação, credenciamento e exploração por agentes privados, mediante licitação, o que afronta exatamente a melhor interpretação do artigo 22, inciso XX, e artigo 30, incisos I e II, da Constituição Federal, extrapolando a competência residual prevista no artigo 24 da Constituição Estadual. É oportuno destacar o risco concreto de fragmentação regulatória, pois a criação de loterias municipais conduz à disseminação indeterminada de normas locais potencialmente conflitantes com a estrutura federal, o que compromete a higidez do pacto federativo e interfere na uniformidade necessária à disciplina das apostas, sobretudo das apostas de quota fixa. Quanto ao perigo na demora, entendo efetivamente, na linha do precedente mais acima citado, que está presente diante da possibilidade de início ou continuidade de procedimentos licitatórios, credenciamentos ou operações que produzam efeitos imediatos e potencialmente irreversíveis, de modo a consolidar relações contratuais e financeiras incompatíveis com o ordenamento constitucional, sendo preciso destacar que a tutela cautelar, nessa fase, não importa juízo definitivo sobre o mérito da ação direta. Pelo exposto, defiro o pedido cautelar para suspender a eficácia da Lei Complementar Municipal n. 275/2025, de José da Penha/RN, até o julgamento definitivo da presente ação direta de inconstitucionalidade. É como voto. Desembargador DILERMANDO MOTA Relator Natal/RN, 8 de Setembro de 2026.