0811173-15.2021.4.05.8200

Intimação

TRF5 · Gab 13 - Des. ROGÉRIO FIALHO MOREIRA · Acórdão

EMENTA PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 3ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0811173-15.2021.4.05.8200 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL APELADO: UNIAO FEDERAL, INSTITUTO DE MEDICINA INTEGRAL PROFESSOR FERNANDO FIGUEIRA - IMIP ADVOGADO do(a) APELADO: FELLIPE SAVIO ARAUJO DE MAGALHAES - PE21382 ADVOGADO do(a) APELADO: MARCIO LOPES CLEMENTE - PE25335-A ADVOGADO do(a) APELADO: EDUARDO DE CARVALHO PESSOA BACALLA - PE37705-A ADVOGADO do(a) APELADO: ROGERIO DE OLIVEIRA CORREIA FILHO - PE28993 ADVOGADO do(a) APELADO: JOAO VICTOR CAVALCANTI GUIMARAES - PE63189 ADVOGADO do(a) APELADO: ALYSSON MATHEUS SILVA DE SANTANA - PE56326 EMENTA ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. APELAÇÃO CÍVEL. SAÚDE INDÍGENA. DSEI/POTIGUARA. PROFISSIONAIS CONTRATADOS POR ENTIDADE CONVENIADA. CONTROLE DE FREQUÊNCIA. PONTO ELETRÔNICO BIOMÉTRICO. PORTARIA MS Nº 587/2015. INAPLICABILIDADE AUTOMÁTICA. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA QUANTO AO MEIO DE FISCALIZAÇÃO. DEVER DE CONTROLE EFETIVO DA PRESTAÇÃO LABORAL. TRANSPARÊNCIA ATIVA. ESCALAS, HORÁRIOS E LOCAIS DE ATENDIMENTO. PUBLICIDADE. CONTROLE SOCIAL DO SUS. ATENDIMENTO EXTERNO EM TERRITÓRIOS INDÍGENAS. NECESSIDADE DE ADEQUAÇÃO DAS INFORMAÇÕES À REALIDADE OPERACIONAL. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA. 1. Apelação cível do Ministério Público Federal contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública ajuizada em face da União e do Instituto de Medicina Integral Professor Fernando Figueira - IMIP, relacionados ao controle da prestação laboral e à transparência dos serviços de saúde prestados no âmbito do Distrito Sanitário Especial Indígena Potiguara - DSEI/Potiguara. 2. Na origem, trata-se de ação civil pública em que o MPF pretende a implantação de sistema eletrônico biométrico de frequência para os profissionais integrantes das equipes multidisciplinares de saúde indígena, inclusive os contratados pelo IMIP, a instalação, em local visível nas unidades de saúde, de quadros informativos com a identificação, especialidade e horários dos profissionais em exercício e a divulgação das respectivas informações em sítio eletrônico acessível ao público. 3. A atuação extrajudicial do MPF teve origem em representações de usuários acerca de atrasos e ausências de médicos e odontólogos. A prestação dos serviços apresenta peculiaridades decorrentes da atuação de parcela significativa das equipes em atividades externas nos territórios indígenas, enquanto os profissionais lotados nos polos-base são submetidos a folhas de ponto e as equipes externas têm suas atividades aferidas mediante relatórios de produtividade. 4. A sentença julgou improcedentes os pedidos, ao fundamento de que a Portaria MS nº 587/2015 não se aplica aos profissionais contratados pelo IMIP; de que o próprio ato normativo admite formas alternativas de controle; de que as peculiaridades do trabalho externo dificultam a implantação da biometria; de que já existem mecanismos de fiscalização da frequência e da produtividade; e de que a escolha da forma de controle se insere no âmbito da discricionariedade administrativa. 5. O MPF sustenta que os profissionais contratados pelo IMIP desempenham função pública no âmbito do SUS e estão sujeitos aos princípios administrativos que regem o serviço público de saúde; que a Portaria MS nº 587/2015 deve alcançar os profissionais que atuam na saúde indígena; que os controles manuais são insuficientes e suscetíveis a fraudes; que a discricionariedade administrativa não impede o controle jurisdicional de mecanismos ineficientes de fiscalização; e que a disponibilização das escalas, horários e demais informações dos profissionais constitui instrumento de publicidade, participação comunitária e controle social da prestação do serviço. 6. A controvérsia consiste em definir: (i) se é juridicamente cabível impor à União e ao IMIP a implantação específica e obrigatória de sistema eletrônico biométrico para controle de frequência dos profissionais vinculados ao DSEI/Potiguara; e (ii) se existe dever autônomo de transparência ativa quanto às escalas, especialidades, horários, locais e modalidades de atendimento dos profissionais de saúde. 7. A Portaria MS nº 587/2015 disciplina o registro eletrônico de frequência dos servidores lotados e em exercício nos órgãos do Ministério da Saúde, não havendo fundamento normativo suficiente para estender automaticamente sua obrigatoriedade aos empregados de entidade privada conveniada. O próprio ato normativo admite, em determinadas situações, o registro manual. As peculiaridades do trabalho externo das equipes de saúde indígena também devem ser consideradas, não estando demonstrado que a biometria constitua o único meio juridicamente adequado e tecnicamente indispensável à fiscalização da assiduidade, do cumprimento das escalas e da produtividade. 8. A discricionariedade administrativa quanto à escolha do instrumento de controle não exclui a fiscalização jurisdicional de sua efetividade. A Administração e a entidade conveniada permanecem obrigadas a manter mecanismo efetivo, verificável e auditável de acompanhamento da prestação laboral, submetido aos princípios da legalidade, eficiência, moralidade, publicidade, razoabilidade e proporcionalidade, sem que isso autorize, ausente demonstração de indispensabilidade, a imposição judicial de tecnologia específica. Diversamente, a transparência ativa constitui obrigação autônoma: a publicidade das informações referentes à execução de serviço público essencial não depende da prévia comprovação de fraude, atraso ou ausência dos profissionais. 9. A discricionariedade administrativa permite a escolha do instrumento tecnicamente adequado para fiscalização da prestação laboral, desde que assegurado controle efetivo, verificável e auditável, mas não afasta o dever autônomo de transparência sobre a execução do serviço público de saúde, devendo as informações relativas aos profissionais, especialidades, escalas, horários e locais ou modalidades de atendimento ser disponibilizadas aos usuários e adaptadas às peculiaridades das atividades externas desenvolvidas nos territórios indígenas. 10. Apelação parcialmente provida, para manter a improcedência do pedido de imposição específica de sistema eletrônico biométrico de frequência; reconhecer o dever de manutenção de mecanismo efetivo, verificável e auditável de fiscalização da prestação laboral, sem imposição de tecnologia específica; e determinar à União/DSEI e ao IMIP, nos limites de suas atribuições, a disponibilização, em local acessível aos usuários e em meio eletrônico, de informações atualizadas sobre os profissionais em atividade, especialidades, escalas, horários e locais ou modalidades de atendimento, com adequação das informações à realidade operacional das equipes que atuam externamente nos territórios indígenas. RELATÓRIO PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 3ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0811173-15.2021.4.05.8200 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL APELADO: UNIAO FEDERAL, INSTITUTO DE MEDICINA INTEGRAL PROFESSOR FERNANDO FIGUEIRA - IMIP ADVOGADO do(a) APELADO: FELLIPE SAVIO ARAUJO DE MAGALHAES - PE21382 ADVOGADO do(a) APELADO: MARCIO LOPES CLEMENTE - PE25335-A ADVOGADO do(a) APELADO: EDUARDO DE CARVALHO PESSOA BACALLA - PE37705-A ADVOGADO do(a) APELADO: ROGERIO DE OLIVEIRA CORREIA FILHO - PE28993 ADVOGADO do(a) APELADO: JOAO VICTOR CAVALCANTI GUIMARAES - PE63189 ADVOGADO do(a) APELADO: ALYSSON MATHEUS SILVA DE SANTANA - PE56326 RELATÓRIO Trata-se de apelação cível interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL - MPF contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal da Seção Judiciária da Paraíba que, nos autos de ação civil pública ajuizada em face da UNIÃO e do INSTITUTO DE MEDICINA INTEGRAL PROFESSOR FERNANDO FIGUEIRA - IMIP, julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial, destinados à implantação de sistema eletrônico biométrico de controle de frequência dos profissionais de saúde vinculados ao Distrito Sanitário Especial Indígena Potiguara - DSEI/Potiguara, inclusive os contratados pelo IMIP, à instalação, em local visível nas unidades de saúde, de quadros informativos com a identificação, especialidade e horários dos profissionais em exercício e à divulgação de sua frequência em sítio eletrônico acessível ao público. Pretende o apelante a reforma da sentença, para que sejam impostas à União e ao IMIP as referidas obrigações de fazer. Alega o recorrente que, embora os profissionais sejam contratados pelo IMIP, exercem função pública no âmbito do SUS e, por isso, submetem-se aos princípios administrativos e às regras funcionais que regem o sistema público de saúde. Sustenta que as peculiaridades geográficas da região não inviabilizam a implantação do controle eletrônico, pois as terras indígenas Potiguara e Tabajara estão situadas em municípios dotados de estrutura viária, o DSEI dispõe de veículos e motoristas e existem polos-base que servem de sede às equipes multidisciplinares, sendo possível a prévia apresentação dos profissionais nesses locais para registro da frequência. Afirma, ainda, que a atuação extrajudicial do MPF remonta a 2014 e decorreu de representações de cidadãos acerca da ausência ou atraso de médicos e odontólogos, das quais resultaram as Recomendações nº 7/2015 e nº 8/2015. Defende o MPF que a instalação dos quadros informativos e a divulgação dos horários permitem o controle social da prestação dos serviços e concretizam a participação da comunidade prevista no art. 198, III, da Constituição Federal, no art. 7º, VIII, da Lei nº 8.080/1990 e na Lei nº 8.142/1990. Argumenta que eventual discricionariedade administrativa na escolha do método de controle cessa quando o sistema adotado se revela ineficiente, reputando o controle manual obsoleto e suscetível a fraudes, em afronta aos princípios da eficiência, moralidade e publicidade. Aduz ser admissível o controle jurisdicional de políticas públicas para assegurar direitos fundamentais, sem ofensa à separação dos Poderes, e que o registro eletrônico também resguarda a correta aplicação dos recursos públicos destinados à saúde. Acrescenta que a saúde constitui direito fundamental social e dever do Estado e que as ações e serviços de saúde são de relevância pública. Sustenta que a Portaria nº 587/2015, editada pelo Ministério da Saúde no exercício da direção nacional do SUS e em consonância com a Lei nº 8.080/1990, estabeleceu o controle eletrônico de frequência por identificação biométrica e deve ser compreendida como norma de caráter geral a ser observada pelos profissionais que prestam serviços no SUS, inclusive na rede de saúde indígena, não havendo espaço para escolha de método de registro menos eficaz. Invoca, ainda, deliberações do Tribunal de Contas da União acerca da necessidade de fiscalização efetiva da jornada dos profissionais de saúde e da preferência por mecanismos não manuais de controle. Em suas contrarrazões, o INSTITUTO DE MEDICINA INTEGRAL PROFESSOR FERNANDO FIGUEIRA - IMIP sustenta que a Portaria MS nº 587/2015 é inaplicável aos profissionais por ele contratados, uma vez que foi editada pelo Ministério da Saúde na condição de empregador para disciplinar o controle de frequência de seus próprios servidores, não possuindo caráter geral extensível aos empregados de entidade conveniada. Argumenta, subsidiariamente, que o art. 18 da própria Portaria admite registro manual quando não se justificarem os custos de implantação do sistema, hipótese que reputa configurada diante das peculiaridades da saúde indígena, pois parcela significativa dos profissionais exerce atividades externas, permanecendo por dias em territórios indígenas de difícil acesso, de modo que a instalação e manutenção de equipamentos biométricos em locais remotos seria ineficiente, onerosa e não prevista no convênio. O IMIP aduz, ainda, que a maioria dos profissionais se enquadra no regime de trabalho externo previsto no art. 62, I, da CLT, incompatível com a fixação de horário, e que não há ausência de fiscalização, pois os profissionais lotados nos polos-base têm a frequência registrada por folhas de ponto, enquanto as equipes externas apresentam relatórios diários de produtividade, lançados no SICONV/Plataforma +Brasil. Sustenta que a escolha entre controle manual, eletrônico ou por produtividade integra a discricionariedade administrativa e que a intervenção judicial somente seria admissível diante de prova robusta de falha, omissão ou ineficiência, inexistente no caso, pois não teria sido demonstrado fato concreto e atual de falha na prestação do serviço decorrente de inassiduidade ou impontualidade. Afirma, por fim, que o controle social já é exercido pelo DSEI, responsável pela coordenação das equipes e aprovação das escalas, e que a imposição de horários fixos nos polos-base poderia gerar desinformação, já que os profissionais realizam atendimento externo nas aldeias, além de desconsiderar as peculiaridades geográficas, sociais e culturais dos povos indígenas protegidas pela Convenção nº 169 da OIT. Requer, ao final, o desprovimento da apelação e a manutenção integral da sentença. Em suas contrarrazões, a UNIÃO sustenta que a atenção à saúde indígena é prestada no âmbito do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena - SASISUS mediante parceria formalizada com o IMIP, cabendo considerar as especificidades étnicas, culturais e territoriais próprias desse modelo de assistência. Argumenta que os profissionais mantêm relação trabalhista exclusivamente com a entidade conveniada, sob o regime da CLT, não integrando a relação jurídica entre concedente e convenente, razão pela qual não compete ao Ministério da Saúde exercer poder diretivo sobre tais empregados ou definir a forma de controle de sua jornada, invocando, como reforço, a vedação à ingerência administrativa contemplada na Instrução Normativa nº 05/2017. A União afirma que a fiscalização do convênio é efetivamente realizada por meio do acompanhamento de objetivos e metas, relatórios de monitoramento e avaliação, folhas de ponto dos profissionais lotados nos polos-base e relatórios de produção diária das equipes multidisciplinares que atuam externamente, documentos inseridos nos processos de avaliação e monitoramento e nos sistemas próprios. Acrescenta que os empregados externos estão submetidos ao art. 62, I, da CLT, em razão das características de suas atividades, desenvolvidas em locais distantes, isolados e de difícil acesso, alguns sem condições técnicas para instalação de equipamentos eletrônicos. Sustenta, ademais, que a Portaria MS nº 587/2015 se destina aos servidores públicos lotados e em exercício nos órgãos do Ministério da Saúde e não impõe o sistema biométrico aos empregados da entidade conveniada. Argumenta inexistir demonstração concreta de ineficiência do serviço, de inassiduidade ou impontualidade dos profissionais ou de prejuízo decorrente dos mecanismos de fiscalização atualmente empregados. Afirma que os mesmos fundamentos afastam os pedidos de afixação de quadros informativos e divulgação das escalas e frequências na internet, consideradas a impossibilidade de ingerência da União na relação trabalhista, a existência de mecanismos de controle do convênio, as peculiaridades da saúde indígena e a ausência de falha comprovada na prestação do serviço. Aduz, por fim, que a imposição judicial do sistema biométrico interferiria em matéria inserida no âmbito da discricionariedade administrativa, em afronta ao princípio da separação dos Poderes, sobretudo porque a medida não foi prevista no convênio e implicaria gastos com aquisição e implantação de equipamentos, sistemas eletrônicos e coleta de dados biométricos, além dos obstáculos de infraestrutura existentes nas áreas de difícil acesso. Invoca, ainda, as limitações orçamentárias e os arts. 20 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, defendendo que não cabe ao Poder Judiciário substituir a Administração na definição da forma de gestão e fiscalização do convênio, especialmente quando não demonstrada ineficiência da política pública ou prejuízo à população assistida. Em seu parecer, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, por intermédio da Procuradoria Regional da República da 5ª Região, manifesta-se pelo provimento da apelação. Sustenta ser imperativa a implantação do registro eletrônico biométrico para os profissionais de saúde atuantes no DSEI, ainda que contratados por entidade conveniada, reputando inaplicável a exceção do trabalho externo prevista no art. 62, I, da CLT aos serviços públicos essenciais. Entende que a comprovada ineficácia do controle manual reduz a margem de discricionariedade administrativa e legitima o controle jurisdicional para resguardar a eficiência, a moralidade e a continuidade do serviço público. O parecer assinala que a discricionariedade administrativa não é ilimitada nem imune ao controle jurisdicional e encontra limites nos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e eficiência. Considera as folhas de ponto manuais e os relatórios unilaterais de produção insuficientes para aferir a presença física e a pontualidade dos profissionais, por estarem sujeitos a preenchimentos meramente formais e registros retroativos, de modo que a ineficiência do mecanismo adotado autoriza a imposição judicial do sistema eletrônico biométrico. Quanto às medidas de transparência, afirma que a afixação de quadros informativos e a divulgação eletrônica das escalas e frequências decorrem diretamente do princípio constitucional da publicidade e da Lei nº 12.527/2011, constituindo instrumentos de controle social sobre o SUS. Afasta, ainda, a alegação de violação ao princípio da separação dos Poderes e aos arts. 20 e 22 da LINDB, por entender que a atuação jurisdicional, na hipótese, não representa ingerência indevida no Executivo, mas mecanismo destinado a sanar omissão administrativa e assegurar a observância das normas constitucionais e legais relativas à saúde e ao acesso à informação. Considera que a implantação do ponto biométrico e das medidas de transparência ativa tende a otimizar a aplicação dos recursos públicos federais, reduzir o absenteísmo e elevar a qualidade dos serviços prestados ao DSEI Potiguara, sem impor ônus desproporcional à Administração ou à conveniada. Conclui, assim, pela reforma da sentença, com a procedência integral dos pedidos formulados na ação civil pública, manifestando-se pelo provimento da apelação. É o relatório. VOTO VENCEDOR PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 3ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0811173-15.2021.4.05.8200 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL APELADO: UNIAO FEDERAL, INSTITUTO DE MEDICINA INTEGRAL PROFESSOR FERNANDO FIGUEIRA - IMIP ADVOGADO do(a) APELADO: FELLIPE SAVIO ARAUJO DE MAGALHAES - PE21382 ADVOGADO do(a) APELADO: MARCIO LOPES CLEMENTE - PE25335-A ADVOGADO do(a) APELADO: EDUARDO DE CARVALHO PESSOA BACALLA - PE37705-A ADVOGADO do(a) APELADO: ROGERIO DE OLIVEIRA CORREIA FILHO - PE28993 ADVOGADO do(a) APELADO: JOAO VICTOR CAVALCANTI GUIMARAES - PE63189 ADVOGADO do(a) APELADO: ALYSSON MATHEUS SILVA DE SANTANA - PE56326 VOTO Cuida-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal em face da União e do Instituto de Medicina Integral Professor Fernando Figueira - IMIP, com o objetivo de compelir os demandados à adoção de medidas relacionadas ao controle da prestação laboral e à transparência dos serviços de saúde prestados no âmbito do Distrito Sanitário Especial Indígena Potiguara - DSEI/Potiguara. Na origem, o MPF requereu, em síntese, a implantação de sistema eletrônico biométrico de frequência para os profissionais integrantes das equipes multidisciplinares de saúde indígena que atendem os povos Potiguara, nos Municípios de Baía da Traição, Rio Tinto e Marcação, e Tabajara, no Município do Conde, inclusive quanto aos profissionais contratados pelo IMIP. Postulou, ainda, a instalação, em local visível das unidades de saúde, de quadros informativos com o nome dos profissionais em exercício, suas especialidades e os horários de início e término das respectivas jornadas, bem como a divulgação da frequência desses profissionais em sítio eletrônico acessível ao público. O Juízo de origem julgou improcedentes os pedidos. Adotando, por relationem, os fundamentos anteriormente utilizados para o indeferimento da tutela de urgência, entendeu que a Portaria MS nº 587/2015 não seria aplicável aos profissionais contratados pelo IMIP; que, mesmo se aplicável, seu art. 18 admitiria formas alternativas de controle; que parcela significativa das equipes realiza trabalho externo em áreas indígenas de difícil acesso; que já existem mecanismos de fiscalização por folhas de ponto e relatórios de produtividade; e que não foi demonstrada falha concreta na prestação do serviço decorrente de inassiduidade ou impontualidade. Acrescentou que a escolha do método de controle de frequência insere-se na discricionariedade administrativa. A controvérsia recursal pode ser sintetizada em duas teses principais. A primeira consiste em saber se é juridicamente possível impor à União e ao IMIP, por decisão judicial, a implantação específica e obrigatória de controle eletrônico biométrico de frequência dos profissionais de saúde vinculados ao DSEI/Potiguara. A segunda diz respeito à existência de dever autônomo de transparência ativa, mediante divulgação, nas unidades de saúde e em meio eletrônico, das escalas, especialidades, horários e locais de atendimento dos profissionais. Quanto à primeira questão, entendo que a sentença deve ser mantida. A Portaria MS nº 587/2015, tal como apresentada nos autos e invocada pelo próprio apelante, disciplina o registro eletrônico de frequência dos servidores lotados e em exercício nos órgãos do Ministério da Saúde. Os profissionais objeto da controvérsia, contudo, não mantêm vínculo funcional direto com a União, mas são contratados pelo IMIP, entidade privada conveniada responsável pela execução de parcela dos serviços de saúde indígena. Foi precisamente essa circunstância que levou o Juízo de origem a afastar a aplicação automática do ato normativo aos empregados da conveniada. Não se extrai dos autos fundamento normativo suficiente para conferir à Portaria natureza de regra geral destinada indistintamente a todo e qualquer profissional que preste serviços no âmbito do SUS, independentemente do vínculo jurídico mantido. O fato de o Ministério da Saúde exercer a direção nacional do Sistema Único de Saúde não implica, por si só, que toda norma interna de organização funcional de seus servidores adquira eficácia geral sobre empregados de entidades privadas conveniadas. Além disso, o próprio ato normativo invocado pelo apelante não estabelece a adoção do sistema eletrônico de modo absolutamente inflexível. Conforme registrado na sentença, seu art. 18 admite registro manual de assiduidade e pontualidade nas hipóteses em que não se justifiquem os custos de implantação do sistema informatizado. Também devem ser consideradas as peculiaridades concretas da prestação de saúde indígena. Os elementos constantes dos autos indicam que parte significativa das equipes multidisciplinares exerce atividade externa, inclusive com permanência por períodos prolongados em territórios indígenas, havendo profissionais lotados em polos-base sujeitos a folhas de ponto e equipes externas cuja atividade é aferida por relatórios de produtividade. O IMIP acrescenta que parcela desses trabalhadores está submetida ao regime previsto no art. 62, I, da CLT, em razão do caráter externo da atividade, e que os relatórios de produtividade são lançados nos sistemas de acompanhamento do convênio. É necessário fazer, contudo, uma ressalva. A natureza externa do trabalho não significa que a prestação do serviço esteja imune à fiscalização nem que todo mecanismo de controle de jornada seja juridicamente impossível. O art. 62, I, da CLT pressupõe incompatibilidade entre a atividade externa e a fixação de horário, circunstância que depende da realidade concreta. O que não se demonstra, porém, é que o sistema biométrico constitua o único meio juridicamente adequado e tecnicamente indispensável para assegurar a fiscalização da assiduidade, da pontualidade e da produtividade dos profissionais. Essa distinção é fundamental. Uma coisa é reconhecer que a Administração tem o dever de fiscalizar de forma efetiva a prestação do serviço custeado por recursos públicos. Outra, diversa, é concluir que o Poder Judiciário possa substituir o gestor e definir, como única solução legítima, uma tecnologia específica de controle. A discricionariedade administrativa não constitui espaço imune ao controle jurisdicional. A escolha administrativa permanece submetida aos princípios da legalidade, eficiência, moralidade, publicidade, razoabilidade e proporcionalidade. Se demonstrado que o mecanismo adotado é inexistente, meramente formal ou manifestamente ineficaz, poderá haver controle judicial. O que não se mostra adequado é converter esse controle em gestão direta da atividade administrativa mediante imposição de método específico, quando existem alternativas capazes, em tese, de atingir o resultado juridicamente exigido. Desse modo, a Administração e a entidade conveniada devem manter mecanismo efetivo, verificável e auditável de controle da prestação laboral dos profissionais de saúde, apto a aferir, conforme as características de cada atividade, assiduidade, cumprimento das escalas, atendimento realizado e produtividade, sem que se possa impor, nestes autos, a adoção obrigatória de sistema biométrico. Também não é suficiente, nesse particular, a alegação do MPF de que o controle manual é, em abstrato, suscetível a fraudes. Embora o apelante tenha demonstrado que sua atuação extrajudicial foi iniciada em razão de representações de usuários acerca de atrasos e ausências de médicos e odontólogos, circunstância que afasta a afirmação de inexistência absoluta de fatos concretos relacionados ao problema, tais elementos não demonstram, de forma suficiente, que o sistema atualmente empregado seja estruturalmente incapaz de fiscalizar a prestação laboral ou que somente a biometria possa solucionar a questão. Nesse aspecto, portanto, não há fundamento para reforma da sentença. Situação diversa ocorre, porém, quanto às medidas de transparência. A sentença utilizou os mesmos fundamentos relacionados à ausência de demonstração de falha concreta no serviço e à existência de mecanismos alternativos de fiscalização para rejeitar também os pedidos de divulgação das informações em sítio eletrônico e de afixação de quadros informativos. Nesse ponto, a fundamentação não pode prevalecer. Os deveres de fiscalização da jornada e de transparência administrativa, embora relacionados, possuem fundamentos jurídicos distintos. A exigibilidade da publicidade das informações relativas à prestação de serviço público não depende da demonstração prévia de fraude, ausência ou atraso de determinado profissional. A publicidade constitui princípio constitucional da Administração Pública, e o acesso às informações referentes à execução de serviços públicos é instrumento indispensável ao controle social, especialmente quando se cuida de serviço essencial de saúde prestado a comunidades indígenas e financiado com recursos públicos. A própria sentença reproduziu precedente desta Corte que faz exatamente essa distinção. No julgamento mencionado pelo Juízo de origem, afastou-se a obrigatoriedade de implantação de sistema eletrônico biométrico, por considerá-la matéria inserida na esfera de escolha administrativa, mas foi expressamente reconhecido o cabimento da disponibilização, em sítio eletrônico, das informações relativas ao local e ao horário de atendimento dos profissionais vinculados ao SUS, com fundamento no direito de acesso à informação e na transparência da prestação do serviço público. Há, portanto, diferença jurídica entre determinar como a Administração deve controlar internamente seus trabalhadores e exigir que ela informe à coletividade quem presta o serviço, onde e quando o atendimento estará disponível. A primeira hipótese envolve escolha de instrumento administrativo. A segunda decorre diretamente do dever de publicidade. Também não procede, como fundamento para afastar a transparência, o argumento do IMIP no sentido de que a afixação de quadros contendo horários poderia gerar desinformação, porque parte dos profissionais estaria em atendimento externo nas aldeias. A peculiaridade da prestação externa recomenda a adequação da informação, e não sua supressão. Nada impede que o quadro ou sistema eletrônico indique, conforme a realidade de cada equipe, o nome do profissional, sua especialidade, a escala, o polo-base de referência, o território ou aldeia em atendimento, o horário previsto ou, ainda, a circunstância de realização de atividade externa. A transparência deve refletir a realidade operacional do serviço. O mesmo raciocínio se aplica à circunstância de os profissionais serem empregados do IMIP. A ausência de vínculo trabalhista direto com a União pode limitar atos de ingerência administrativa sobre a relação de emprego, mas não afasta o dever do poder público responsável pelo subsistema de saúde indígena de assegurar publicidade acerca da execução do serviço público prestado mediante convênio. Aliás, a própria conformação constitucional e legal do SUS prestigia a participação da comunidade e o controle social. O MPF sustenta, com pertinência nesse ponto, que impedir que os usuários tenham acesso às escalas e aos horários dos profissionais restringe a capacidade da própria comunidade indígena de fiscalizar a prestação do serviço. Deve-se, portanto, distinguir três planos jurídicos distintos. O primeiro é o dever de controle da prestação laboral, que existe e deve ser efetivo. O segundo é a escolha do instrumento técnico utilizado para esse controle, que, salvo demonstração de manifesta inadequação ou ilicitude, pertence primariamente à esfera administrativa. O terceiro é o dever de transparência perante os usuários, que constitui obrigação autônoma e não pode ser afastado pela discricionariedade administrativa. O parecer da Procuradoria Regional da República merece, portanto, acolhimento apenas parcial. É correta a conclusão de que a discricionariedade administrativa não constitui poder ilimitado e de que a publicidade e a transparência ativa são juridicamente exigíveis. O parecer também acerta ao assinalar que mecanismos meramente formais de controle não podem servir para afastar o controle jurisdicional quando se mostrarem ineficientes. Não acompanho, contudo, a conclusão de que seja imperativa, em qualquer hipótese, a implantação de ponto eletrônico biométrico para profissionais contratados por entidade privada conveniada. Não há base suficiente, no quadro normativo e probatório apresentado nestes autos, para transformar uma determinada tecnologia de controle em obrigação jurídica exclusiva. É importante acrescentar que o provimento parcial não significa substituir a Administração na elaboração das escalas ou na gestão cotidiana das equipes. A determinação judicial deve limitar-se ao resultado juridicamente devido: que haja informação clara, atualizada e acessível aos usuários acerca dos profissionais disponíveis, respectivas especialidades, escalas e locais ou modalidades de atendimento, cabendo aos gestores definir o formato operacional mais adequado, desde que preserve a efetividade da transparência. A solução, portanto, é preservar a liberdade administrativa quanto ao meio de controle interno, sem admitir que essa liberdade seja utilizada para afastar o dever de prestação de informações à coletividade. Ante o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO À APELAÇÃO, para reformar parcialmente a sentença e: a) manter a improcedência do pedido de imposição específica e obrigatória de sistema eletrônico biométrico de frequência aos profissionais de saúde vinculados ao DSEI/Potiguara, inclusive os contratados pelo IMIP; b) reconhecer que a União/DSEI e o IMIP, no âmbito de suas respectivas atribuições, devem manter mecanismo efetivo, verificável e auditável de fiscalização da prestação laboral dos profissionais de saúde, sem imposição judicial de tecnologia específica; c) condenar a União/DSEI e o IMIP, nos limites de suas atribuições, a assegurar a transparência ativa da prestação dos serviços de saúde, mediante disponibilização, em local visível e acessível aos usuários das respectivas unidades, de informações atualizadas acerca dos profissionais em atividade, suas especialidades, escalas, horários e locais ou modalidades de atendimento; d) determinar a disponibilização dessas informações também por meio eletrônico acessível ao público, em formato atualizado e compatível com a organização do serviço; e) estabelecer que, nas hipóteses de atuação externa das equipes multidisciplinares em territórios indígenas, as informações sejam adaptadas à realidade operacional do atendimento, podendo indicar o território, aldeia ou localidade de atuação, a unidade ou polo-base de referência, a escala correspondente e a circunstância de atendimento externo, de forma a evitar informações inexatas ou potencialmente desinformativas. É como voto. ACÓRDÃO PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 3ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0811173-15.2021.4.05.8200 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL APELADO: UNIAO FEDERAL, INSTITUTO DE MEDICINA INTEGRAL PROFESSOR FERNANDO FIGUEIRA - IMIP ADVOGADO do(a) APELADO: FELLIPE SAVIO ARAUJO DE MAGALHAES - PE21382 ADVOGADO do(a) APELADO: MARCIO LOPES CLEMENTE - PE25335-A ADVOGADO do(a) APELADO: EDUARDO DE CARVALHO PESSOA BACALLA - PE37705-A ADVOGADO do(a) APELADO: ROGERIO DE OLIVEIRA CORREIA FILHO - PE28993 ADVOGADO do(a) APELADO: JOAO VICTOR CAVALCANTI GUIMARAES - PE63189 ADVOGADO do(a) APELADO: ALYSSON MATHEUS SILVA DE SANTANA - PE56326 ACÓRDÃO Vistos, etc. Decide a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, à unanimidade, DAR PARCIAL PROVIMENTO À APELAÇÃO, nos termos do voto do Relator e na forma do relatório constante dos autos, que fica fazendo parte integrante do presente julgado. Recife, 03 de setembro de 2026. Des. Federal ROGÉRIO FIALHO MOREIRA Relator