0803663-18.2025.4.05.8100

Intimação

TRF5 · Gab 11 - Des. MANOEL ERHARDT · Acórdão

EMENTA PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 4ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0803663-18.2025.4.05.8100 APELANTE: ANTONIO EGBERTO CARNEIRO NETO, UNIAO FEDERAL ADVOGADO do(a) APELANTE: DJALMA JACOBINA NETO - BA74792 APELADO: UNIAO FEDERAL, ANTONIO EGBERTO CARNEIRO NETO ADVOGADO do(a) APELADO: DJALMA JACOBINA NETO - BA74792 EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE NA ATIVIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA. AJUSTES DO ART. 11 DA LEI Nº 13.464/2017. NATUREZA GENÉRICA DA VERBA NO PERÍODO SEM ÍNDICE DE EFICIÊNCIA INSTITUCIONAL. VEDAÇÃO A RECOMPOSIÇÃO RETROATIVA, FAVORÁVEL OU DESFAVORÁVEL. ILEGALIDADE DO LIMITE MENSAL DO DECRETO Nº 11.545/2023. APELAÇÃO DA UNIÃO DESPROVIDA. APELAÇÃO DO PARTICULAR PARCIALMENTE PROVIDA. I. CASO EM EXAME 1. Apelações cíveis recíprocas interpostas por A. E. C. N. e pela União Federal contra sentença que julgou procedentes os pedidos formulados em ação na qual se discute a natureza e o alcance temporal dos ajustes previstos no art. 11 da Lei nº 13.464/2017, referentes ao Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira (BEPATA), relativos ao período de dezembro de 2016 a fevereiro de 2024. 2. O particular sustenta omissão da sentença quanto ao pedido de que os ajustes fossem promovidos também em seu favor, mediante presunção de cumprimento máximo de metas com base na Portaria RFB nº 31/2017, e quanto ao pedido de declaração de ilegalidade do limite mensal ao valor individual do bônus instituído pelo Decreto nº 11.545/2023. A União, por sua vez, requer a reforma da sentença para reconhecer a prescrição das parcelas anteriores ao quinquênio e para conferir efeitos retroativos ao ajuste do art. 11 em desfavor dos servidores, sustentando a natureza de remuneração variável por performance do BEPATA. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. O cerne da controvérsia recursal consiste em definir: (i) se há prescrição das parcelas anteriores ao ajuizamento da ação; (ii) se os ajustes previstos no art. 11 da Lei nº 13.464/2017 comportam efeitos retroativos, seja em desfavor dos servidores, como pretende a União, seja em seu favor, mediante presunção de cumprimento máximo de metas, como pretende o particular; e (iii) se o limite mensal ao valor individual do bônus, instituído pelo Decreto nº 11.545/2023, encontra amparo na Lei nº 13.464/2017. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. Não há prescrição a reconhecer. A pretensão deduzida não é de cobrança de parcelas isoladas, mas de obrigação de fazer que somente se tornou exigível com a efetiva constituição do Comitê Gestor do Programa de Produtividade, pelo Decreto nº 11.312/2022, aplicando-se a teoria da actio nata (art. 189 do Código Civil). 5. A Lei nº 13.464/2017 vinculou o pagamento do BEPATA ao cumprimento de metas de produtividade, aferidas por índice de eficiência institucional a ser fixado pelo Comitê Gestor (arts. 6º e 7º), o que denota, em sua concepção legal, caráter pro labore faciendo. Até a efetiva implementação desse índice, em março de 2024, por inércia exclusiva da Administração, o art. 11 da lei autorizou o pagamento de valores fixos e uniformes a toda a categoria, sem qualquer relação com o desempenho individual ou institucional, prática que se manteve incontroversa por todo o período. 6. Enquanto não houver correlação direta entre a vantagem e o desempenho efetivo do servidor, a verba deve ser tratada como geral, na linha de precedente desta Corte que reconheceu esse caráter genérico para fins de paridade entre servidores ativos e aposentados (TRF5, Processo nº 08191607720224058100, Rel. Des. Federal F. W. S. D., 7ª Turma, julgado em 13/08/2024) -- precedente invocado apenas para evidenciar, por identidade de razões, a natureza genérica da verba, e não para decidir a paridade em si, estranha a esta lide. Se até o servidor aposentado tem reconhecido o direito ao valor uniforme, é porque a verba, no período, constitui pagamento definitivo de natureza genérica, e não adiantamento sujeito a apuração posterior, não havendo índice de desempenho algum a ser presumido, tampouco em seu patamar máximo, pois a presunção de cumprimento de metas pressupõe a preexistência de metas e de sistema de aferição, o que inexistia. 7. Por essa razão, não prospera a pretensão recursal da União de conferir efeitos retroativos ao ajuste em desfavor dos servidores, tampouco a tese de que o BEPATA seria remuneração variável apta a autorizar, agora, acerto de contas com parâmetros fixados apenas a partir de 2024, tese contraditória com a premissa de que inexistia, à época, sistema de avaliação contemporâneo aos pagamentos. Não socorrem a União o art. 14 da Lei nº 13.464/2017, que disciplina hipótese distinta, nem a ADI 6562/DF, que examinou a compatibilidade abstrata do instituto, e não a natureza que a verba assumiu na prática, tampouco há ofensa ao art. 37, X, da Constituição, ou violação à segurança jurídica, à confiança legítima ou à boa-fé objetiva dos servidores, que perceberam o benefício de forma regular e uniforme por sete anos. 8. Pela mesma razão, não prosperam os argumentos do particular para sustentar a retroatividade do ajuste em seu favor: o art. 11 autoriza o ajuste onde ele for possível, não impondo reavaliação retroativa de desempenho que, no período, simplesmente não existiu. 9. O autor invoca a Portaria RFB nº 31, de 18 de janeiro de 2017, defendendo que esse ato normativo fixou indicadores de desempenho e metas institucionais de produtividade para o período inicial do programa, voltados à arrecadação, ao combate à sonegação e à eficiência fiscal. No entanto, a competência para fixar a metodologia de mensuração da produtividade e o índice de eficiência institucional foi atribuída, com exclusividade, ao Comitê Gestor do Programa de Produtividade (art. 6º, §§ 1º e 3º, da Lei nº 13.464/2017), e não à Receita Federal do Brasil isoladamente. Desse modo, não há fundamento para adoção de seu teor como parâmetro de apuração do índice de eficiência institucional para o período. Tais informações, apesar de úteis para outros fins, não podem ser utilizadas de forma inovadora e artificial para presumir índice e formulação que deveriam ter sido definidos por comitê específico, nos termos da lei. 10. Assim, a ausência de índice regularmente fixado decorre não apenas da falta de dados, mas da ausência de ato do órgão legalmente competente para produzi-los, inexistindo base válida para a presunção de cumprimento máximo de metas pretendida pelo particular, sob pena de o Judiciário substituir-se ao juízo técnico e discricionário do Comitê Gestor mediante ficção calculada a posteriori. Tal constatação não afasta o direito ao BEPATA efetivamente pago no período, de forma regular e uniforme, mas apenas o direito de recalculá-lo a maior. 11. Essa conclusão guarda coerência com o reconhecimento da ilegalidade do limite mensal ao valor individual do bônus instituído pelo § 2º do art. 8º do Decreto nº 11.545/2023, que extrapola o poder regulamentar e viola o princípio da legalidade (art. 37, caput, e art. 5º, II, CF/88), tratando-se, em ambos os casos, da mesma espécie de vício. IV. DISPOSITIVO 12. Apelação da União Federal desprovida. Apelação do particular parcialmente provida, para afastar a prescrição, julgar improcedente o pedido de ajuste retroativo com presunção de metas nos índices máximos em favor do autor e declarar a ilegalidade do limite mensal ao valor individual do bônus instituído pelo § 2º do art. 8º do Decreto nº 11.545/2023. MG RELATÓRIO PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 4ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0803663-18.2025.4.05.8100 APELANTE: ANTONIO EGBERTO CARNEIRO NETO, UNIAO FEDERAL ADVOGADO do(a) APELANTE: DJALMA JACOBINA NETO - BA74792 APELADO: UNIAO FEDERAL, ANTONIO EGBERTO CARNEIRO NETO ADVOGADO do(a) APELADO: DJALMA JACOBINA NETO - BA74792 RELATÓRIO 1. Trata-se de Apelações Cíveis interpostas por ANTÔNIO EGBERTO CARNEIRO NETO e pela UNIÃO FEDERAL contra sentença proferida pela 3ª Vara Federal do Ceará que, nos autos de ação ordinária proposta pelo particular contra a União, julgou totalmente procedentes os pedidos formulados para declarar que os ajustes previstos no art. 11 da Lei nº 13.464/2017 têm efeitos prospectivos, aplicáveis a partir da efetiva implementação do sistema de avaliação de desempenho, ocorrida em março de 2024; declarar definitivos os valores pagos a título de Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira (BEPATA) no período compreendido entre dezembro de 2016 e fevereiro de 2024; e determinar que a União se abstenha de promover qualquer cobrança, compensação, desconto ou ajuste retroativo em desfavor do autor com base nesse período, condenando a ré, ainda, ao pagamento de honorários advocatícios de 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa. 2. Em suas razões recursais, o particular sustenta, preliminarmente, a nulidade da sentença por julgamento ultra petita, ao argumento de que o dispositivo teria vedado à União a realização de qualquer ajuste, quando o pedido formulado era justamente o de que fossem promovidos os ajustes determinados no art. 11 da Lei nº 13.464/2017, sejam eles favoráveis ou desfavoráveis ao autor; e por julgamento infra petita, por omissão quanto (i) ao pedido de anulação dos parágrafos do art. 8º do Decreto nº 11.545/2023, que estabeleceram limite mensal ao valor individual do bônus sem amparo na lei instituidora; (ii) à prejudicial de prescrição sob a ótica da teoria da actio nata; (iii) à presunção de cumprimento máximo de metas na ausência de avaliação de desempenho; e (iv) aos parâmetros da Portaria RFB nº 31/2017 para o período inaugural do programa. No mérito, pugna pela reforma da sentença no ponto em que reconheceu o efeito exclusivamente prospectivo dos ajustes, sustentando que a própria natureza de remuneração por performance do BEPATA exige a realização do acerto de contas também quanto ao período pretérito. 3. Por sua vez, a União Federal, em suas razões, requer a reforma integral da sentença, com a improcedência dos pedidos, sustentando: (i) a prescrição das parcelas anteriores a 30/08/2019; (ii) que o BEPATA não possui natureza de gratificação genérica, mas de prêmio de performance ou remuneração variável, nos termos do art. 39, § 7º, da Constituição Federal e do quanto decidido pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 6562/DF; (iii) que os valores pagos entre dezembro de 2016 e a edição do Decreto nº 11.545/2023 ostentaram natureza de mera antecipação, autorizando o subsequente acerto de contas, inclusive de forma retroativa; e (iv) que o art. 14 da Lei nº 13.464/2017, cuja constitucionalidade foi confirmada na referida ADI, obstaria a pretensão autoral. 4. Houve a apresentação de contrarrazões por ambas as partes. O particular impugnou os argumentos da União quanto à prescrição, reiterando a aplicação da teoria da actio nata, e apontou contradição na tese recursal da apelante, ao sustentar que a própria natureza de remuneração por performance do BEPATA reforça, e não afasta, a necessidade de realização dos ajustes. A União, por sua vez, pugnou pela manutenção da sentença nos capítulos não impugnados pelo particular, reiterando os fundamentos de sua própria apelação quanto à natureza jurídica do bônus. 5. É o relatório. MG VOTO VENCEDOR PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 4ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0803663-18.2025.4.05.8100 APELANTE: ANTONIO EGBERTO CARNEIRO NETO, UNIAO FEDERAL ADVOGADO do(a) APELANTE: DJALMA JACOBINA NETO - BA74792 APELADO: UNIAO FEDERAL, ANTONIO EGBERTO CARNEIRO NETO ADVOGADO do(a) APELADO: DJALMA JACOBINA NETO - BA74792 VOTO 1. Conforme relatado, cuida-se de apelações cíveis recíprocas interpostas pelo particular e pela União Federal contra sentença que julgou procedentes os pedidos formulados na ação em que se discute a natureza e o alcance temporal dos ajustes previstos no art. 11 da Lei nº 13.464/2017, referentes ao Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira (BEPATA), no período de dezembro de 2016 a fevereiro de 2024. 2. Inicialmente, rejeito a prejudicial de prescrição suscitada pela União. A pretensão deduzida na inicial não consiste na cobrança de parcelas isoladamente consideradas, mas na obrigação de fazer (os ajustes do art. 11) que só se tornou exigível quando o Comitê Gestor foi efetivamente constituído, pelo Decreto nº 11.312/2022. Antes disso, não havia pretensão a exercer e o prazo prescricional não corria, nos termos do art. 189 do Código Civil e da teoria da actio nata. Ajuizada a ação em 30/08/2024, não há parcela prescrita. 3. A Lei nº 13.464/2017 vinculou o pagamento do BEPATA ao alcance de metas de produtividade, aferidas por avaliação de desempenho da função e consubstanciadas em índice de eficiência institucional a ser fixado pelo Comitê Gestor do Programa de Produtividade, nos termos dos arts. 6º e 7º da lei, o que denota, em sua concepção legal, caráter pro labore faciendo. Ocorre que, até a efetiva implementação desse índice, o que somente veio a ocorrer em março de 2024, por inércia exclusiva da Administração, o art. 11 da lei autorizou o pagamento de valores fixos e uniformes a toda a categoria, sem qualquer relação com o desempenho individual ou institucional de cada servidor, prática que se manteve incontroversa por todo o período. 4. Nesse cenário, enquanto não houver correlação direta entre a vantagem e o desempenho efetivo do servidor, a verba deve ser tratada como geral. Foi exatamente essa a conclusão a que chegou esta Corte em caso análogo, na qual se reconheceu que, sendo o BEPATA pago de maneira uniforme aos servidores ativos, independentemente de seu desempenho mensal em termos de produtividade, também os servidores aposentados sob o regime constitucional da paridade fariam jus a recebê-lo da mesma forma, com fundamento no art. 7º da EC nº 41/2003, reforçado pelos arts. 2º, 3º e 6º da EC nº 47/2005 (TRF5, Processo nº 08191607720224058100, Rel. Des. Federal Frederico Wildson da Silva Dantas, 7ª Turma, julgado em 13/08/2024). Consigno que a menção a esse precedente presta-se apenas a evidenciar, por identidade de razões, o caráter genérico da verba no período -- e não à discussão sobre paridade entre ativos e inativos em si, estranha a esta lide, na qual o autor figura como servidor em atividade. Se até o servidor aposentado (que não desempenha atividade no período de referência) tem reconhecido o direito ao valor uniforme, é porque a própria verba, nesse período, não é adiantamento de uma remuneração variável ainda a apurar, mas é pagamento definitivo de natureza genérica. Sendo assim, não há, para esse mesmo período, índice de desempenho algum a ser presumido, tampouco em seu patamar máximo. Presumir cumprimento de metas pressupõe a preexistência de metas e de um sistema de aferição em relação ao qual se possa presumir o resultado, o que, como visto, inexistia. 5. É também por essa razão que não prospera a pretensão recursal da União de conferir efeitos retroativos ao ajuste do art. 11 em desfavor dos servidores, tampouco a tese de que o BEPATA, no período, seria remuneração variável por performance apta a autorizar, agora, acerto de contas com base em parâmetros fixados apenas a partir de 2024. Essa tese, aliás, revela-se contraditória com a premissa de que inexistia, à época, qualquer sistema de avaliação contemporâneo aos pagamentos. Não socorrem a União, no ponto, nem o art. 14 da Lei nº 13.464/2017, que disciplina hipótese distinta (a vedação à incorporação do bônus a outras vantagens), nem a ADI 6562/DF, que examinou a compatibilidade abstrata do instituto com o regime constitucional de remuneração, e não a natureza que a verba efetivamente assumiu, na prática, em razão da omissão administrativa. Tampouco há, no reconhecimento do caráter genérico da verba, ofensa ao art. 37, X, da Constituição, ou violação à segurança jurídica, à confiança legítima ou à boa-fé objetiva dos servidores, que perceberam o benefício de forma regular e uniforme por sete anos. 6. Pela mesma razão, também não prosperam os argumentos que o próprio autor deduz em sua apelação para sustentar a retroatividade do ajuste em seu favor. O § 1 º do art. 11 da referida lei dispõe que "§ 1º Os valores constantes dos incisos do caput deste artigo serão concedidos a título de antecipação de cumprimento de metas para o período previsto no caput deste artigo, fixadas pelo Secretário da Receita Federal do Brasil, e estarão sujeitos a ajustes no período subsequente". Desse modo, pela própria literalidade, não cabe a pretensão de uma reavaliação retroativa. Atente-se que a norma não impõe essa reavaliação, ela autoriza o ajuste onde ele for possível e, no caso, como visto, não há desempenho a reavaliar num período em que a avaliação simplesmente não existiu. 7. O autor invoca a Portaria RFB nº 31, de 18 de janeiro de 2017, defendendo que esse ato normativo fixou indicadores de desempenho e metas institucionais de produtividade para o período inicial do programa, voltados à arrecadação, ao combate à sonegação e à eficiência fiscal. Ocorre que a competência para estabelecer a metodologia de mensuração da produtividade global da Secretaria da Receita Federal do Brasil e para fixar o índice de eficiência institucional foi atribuída, pelo art. 6º, §§ 1º e 3º, da Lei nº 13.464/2017, com exclusividade, ao Comitê Gestor do Programa de Produtividade, e não à Receita Federal do Brasil isoladamente. A Portaria RFB nº 31/2017 foi editada pela própria Secretaria, sem que o Comitê Gestor, à época sequer constituído, tivesse deliberado sobre sua adoção como parâmetro de apuração do índice de eficiência institucional para o período. Tampouco socorre o autor a alegação de que o Comitê Gestor, já constituído, teria corroborado essa Portaria em sua 6ª reunião, pois o que ali se decidiu, segundo os próprios documentos citados na inicial, foi a manutenção da fórmula matemática de apuração do índice e não a fixação, para os períodos pretéritos, dos valores do índice de eficiência institucional a partir dela, providência distinta e jamais praticada. 8. A ausência de índice de eficiência institucional regularmente fixado, no período, não decorre, portanto, apenas da falta de dados, mas da própria ausência de ato do órgão legalmente competente para produzi-los. Assim, inexiste base válida para a presunção de cumprimento de metas que o autor pretende extrair. 9. Atente-se que o que se nega não é o direito a receber o BEPATA no período (que foi efetivamente pago, de forma regular e uniforme, a todos os integrantes da carreira, ativos e inativos), mas o direito de vê-lo recalculado a maior com base em um índice que jamais existiu, validamente fixado, para aquele período. Presumir esse índice em seu patamar máximo equivaleria a criar, por via judicial, o próprio ato que a lei atribuiu ao Comitê Gestor e que este nunca chegou a praticar, substituindo-se o juízo técnico e discricionário do órgão competente por uma ficção calculada a posteriori. 10. Essa conclusão guarda plena coerência com o que se entende sobre a ilegalidade da imposição do limite mensal instituído pelo § 2º do art. 8º do Decreto nº 11.545/2023, hipótese em que se reconhece que o decreto extrapola o poder regulamentar e viola o princípio da legalidade (art. 37, caput, e art. 5º, II, CF/88). 11. Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação da União Federal e por dar parcial provimento à apelação do particular, para: (i) afastar a prejudicial de prescrição, com base na teoria da actio nata; (ii) julgar improcedente o pedido de ajuste retroativo em favor dos autores, mediante presunção de cumprimento máximo de metas, restando prejudicado o pedido subsidiário de inversão do ônus da prova relativo à apuração desse mesmo índice; e (iii) declarar a ilegalidade do limite mensal ao valor individual do bônus instituído pelo § 2º do art. 8º do Decreto nº 11.545/2023. No mais, mantida a sentença tal como proferida, no que declarou definitivos, sem recomposição em qualquer sentido, os valores pagos a título de BEPATA entre dezembro de 2016 e fevereiro de 2024. 12. É como voto. MG ACÓRDÃO PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 4ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0803663-18.2025.4.05.8100 APELANTE: ANTONIO EGBERTO CARNEIRO NETO, UNIAO FEDERAL ADVOGADO do(a) APELANTE: DJALMA JACOBINA NETO - BA74792 APELADO: UNIAO FEDERAL, ANTONIO EGBERTO CARNEIRO NETO ADVOGADO do(a) APELADO: DJALMA JACOBINA NETO - BA74792 ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, em que são partes as acima indicadas, decide a Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, por unanimidade, negar provimento à apelação da União Federal e dar parcial provimento à apelação do particular, nos termos do relatório, voto e notas taquigráficas constantes dos autos, que ficam fazendo parte do presente julgado. Recife, 1 a 8 de setembro de 2026. (data do julgamento Virtual) Desembargador Federal Manoel Erhardt Relator