0801741-11.2017.4.05.8103

Intimação

TRF5 · 18ª Vara Federal CE · Sentença

PODER JUDICIÁRIO 18ª Vara Federal CE AÇÃO CIVIL PÚBLICA CÍVEL (65) Nº 0801741-11.2017.4.05.8103 AUTOR: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL - MPF, FUNDACAO NACIONAL DE SAUDE - FUNASA (NACIONAL) REU: ESPÓLIO DE ESMERINO OLIVEIRA ARRUDA COELHO, HELIO FONTENELE MAGALHAES, CONSTRURAPIDO LTDA, ADAUTO RAIMUNDO DA SILVA, INA CRISTINA ARRUDA MIRANDA ADVOGADO do(a) REU: FABIO JOSE DE OLIVEIRA OZORIO - CE8714 ADVOGADO do(a) REU: FRANCISCO NEWTON ROCHA FROTA - CE33496 ADVOGADO do(a) REU: TIBERIO ALMEIDA NUNES - PI3917 ADVOGADO do(a) REU: CAIO GRACO FARIAS DA ESCOSSIA - CE43098 SENTENÇA 1. RELATÓRIO Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF) em face do ESPÓLIO DE ESMERINO OLIVEIRA ARRUDA COELHO, de HÉLIO FONTENELE MAGALHÃES, de CONSTRURÁPIDO EIRELI - ME e de ADAUTO RAIMUNDO DA SILVA, todos devidamente qualificados nos autos, objetivando, inicialmente, a condenação dos requeridos nas sanções da Lei nº 8.429/92 e o ressarcimento integral de dano ao erário no valor de R$ 352.052,87. Narra a petição inicial a ocorrência de supostas irregularidades na execução do Convênio nº 320/2008 (SIAFI 651076), celebrado em 31/12/2008 entre a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) e o Município de Granja/CE. O convênio, no montante total de R$ 778.970,74 (sendo R$ 700.000,00 de repasse federal), destinava-se à construção de 328 módulos sanitários domiciliares. Segundo o órgão ministerial, os demandados teriam praticado atos de improbidade consistentes na indevida dispensa de licitação, inexecução/falhas graves nas construções dos módulos sanitários e serviço executado em desacordo com o projeto (baixa qualidade), conforme noticiando no Relatório de Demandas Externas nº 00206.000022/2011-24, da Controladoria-Geral da União (CGU). Sustenta o autor a ocorrência de desvio de verbas públicas em favor da empresa contratada, uma vez que ela teria recebido valores da avença, mas deixado a obra inacabada e com unidades inexecutadas ou com graves falhas estruturais, gerando prejuízo aos cofres públicos. A União Federal manifestou a ausência de interesse em integrar a lide, requerendo sua exclusão. A FUNASA, por sua vez, passou a compor a relação processual na qualidade de assistente litisconsorcial do Parquet federal. Em 17/07/2020, sobreveio decisão de recebimento da inicial, com fundamento na redação anterior da Lei no 8.429/92. Devidamente citados, apenas o réu Espólio de Esmerino Oliveira de Arruda Coelho apresentou contestação, no bojo da qual defendeu, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva e a ocorrência da prescrição da pretensão de improbidade administrativa. No mérito, pugnou pelo julgamento improcedente da presente demanda. Instado a apresentar réplica e adequar a petição inicial aos ditames da Lei nº 8429/91, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21, o MPF apresentou manifestação refutando as preliminares arguidas e defendendo o prosseguimento regular do feito, adequando a imputação das condutas aos tipos previstos no art. 10, caput, incisos I, VIII, XI e XII, da Lei nº 8.429/92. Em decisão proferida em 21/05/2024, o Juízo refutou a preliminar de ilegitimidade passiva ad causam arguida pelo Espólio de Esmerino Oliveira Arruda Coelho, mas reconheceu a prescrição de todas as sanções da Lei de Improbidade Administrativa, mantendo hígida exclusivamente a pretensão de ressarcimento ao erário, em razão de sua imprescritibilidade. Ainda na ocasião, manifestou anuência com a manifestação ministerial quanto à readequação típica dos atos de improbidade imputados. A presente demanda foi reclassificada para a classe "Ação Civil Pública", conforme decisão proferida em 30/06/2025. Instadas as partes acerca das provas que ainda desejavam produzir, deferiu-se a prova testemunhal pugnada pelo MPF, sendo realizada audiência de instrução em 02/10/2025, oportunidade na qual foram ouvidas as testemunhas arroladas pelo Parquet, encerrando-se, em seguida, a instrução do feito. Em sede de alegações finais, o MPF ratificou os termos da exordial, argumentando que a farta prova documental coligida demonstra a inexecução da obra e o prejuízo concreto, não superados pelas defesas. Requereu a condenação dos réus ao ressarcimento integral do dano no valor de R$ 352.052,87. O requerido Adauto Raimundo Silva ofereceu suas alegações finais defendendo, em síntese, a preliminar de inépcia da inicial, por não demonstrar, de forma clara e individualizada, a sua suposta conduta dolosa. Argumentou, ainda, a inexistência de prova acerca da conduta dolosa e de enriquecimento ilícito ou de prejuízo ao erário. Razão pela qual defendeu o julgamento improcedente da demanda. Por derradeiro, o Espólio de Esmerino Oliveira Arruda Coelho apresentou alegações finais sustentando a ausência de autoria e a ilegitimidade passiva do ex-gestor falecido. Argumentou que o convênio fora celebrado em gestão anterior e que a inicial não logrou demonstrar qualquer ato doloso ou assinatura do ex-prefeito nas irregularidades e pagamentos apontados, inexistindo nexo de causalidade que justifique sua responsabilização civil. Pugnou, com isso, pela total improcedência do pedido de ressarcimento formulado contra si. A FUNASA e os demais réus nada apresentaram. Vieram os autos conclusos. 2. FUNDAMENTAÇÃO De início, cumpre consignar que não prospera a preliminar de inépcia da inicial, arguida pelo réu Adauto Raimundo Silva em sede de alegações finais, uma vez que, da análise da petição inicial, identifica-se tranquilamente a individualização da conduta atribuída a cada um dos requeridos. Como se não bastasse, da análise da petição inicial e da documentação que a acompanha, é possível se extrair o pedido e seu fundamento fático e jurídico, sendo possibilitado aos demandados o devido processo legal, sem qualquer prejuízo para sua defesa. Conforme já se posicionou o Superior Tribunal de Justiça, não se exige que a petição inicial desça a minúcias das condutas dos réus, nem que individualize de maneira matemática a participação de cada agente, sob pena de esvaziar de utilidade a instrução e impossibilitar a apuração judicial dos ilícitos imputados.1 Dirimida tal questão, passa-se ao exame do mérito da demanda. 2.1 Da Improbidade Administrativa No caso, apesar de reconhecida a prescrição das penalidades previstas na Lei de Improbidade, à exceção da reparação do dano, mostra-se necessária a averiguação da ocorrência do ato ímprobo, a fim de imputar eventual responsabilidade aos réus. A Carta da República de 1988, no art. 37, caput, dispõe que a Administração Pública Direta e Indireta deve obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, ponderando, ainda, no § 4º, que: "os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, da forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível". Na doutrina de Cristiano Chaves de Farias e Fredie Didier Jr., atos de improbidade administrativa, presentes entre os atos de imoralidade, são: "aqueles praticados pelos agentes públicos, com desonestidade (má-fé e dolo), que importem em enriquecimento ilícito, causem prejuízo ao erário e que, independentemente do prejuízo, atentem contra os princípios da administração". É de todo sabido que o conceito de improbidade, assim denominado pela Constituição Federal de 1988 o ato lesivo à moralidade administrativa, está intimamente ligado à necessidade de o agente público atuar sempre com honestidade e em atendimento aos interesses públicos, sem aproveitar-se indevidamente dos poderes e das facilidades que lhes são conferidos no exercício de mandato, função, emprego ou cargo público. Em verdade, para que o ato de improbidade administrativa possa acarretar a aplicação das medidas sancionatórias presentes no art. 37, § 4.º, da Constituição Federal de 1988, devem estar presentes os seguintes requisitos: i) o sujeito passivo ser uma das entidades mencionadas no art. 1º, da Lei nº 8.429/92; ii) o sujeito ativo ser um agente público ou terceiro que induza ou concorra para a prática de ato de improbidade ou dele se beneficie; iii) a ocorrência de ato danoso causador de enriquecimento ilícito para o sujeito ativo, prejuízo para o erário ou atentado contra os princípios da Administração Pública, e; iv) a presença de elemento subjetivo dolo. Passo, pois, ao exame da presença desses quatro componentes no caso particular. O art. 1º da Lei nº 8.429/92 explicita quais os entes administrativos passíveis de sofrer a prática de um ato de improbidade: "Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (...) § 5º Os atos de improbidade violam a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções e a integridade do patrimônio público e social dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como da administração direta e indireta, no âmbito da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. § 6º Estão sujeitos às sanções desta Lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de entes públicos ou governamentais, previstos no § 5º deste artigo. § 7º Independentemente de integrar a administração indireta, estão sujeitos às sanções desta Lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade privada para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra no seu patrimônio ou receita atual, limitado o ressarcimento de prejuízos, nesse caso, à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos." Da leitura do caderno processual, extrai-se que o suposto ato de improbidade praticado pelos requeridos teria ocasionado prejuízo à FUNASA e ao Município de Granja/CE, em virtude da má aplicação de seus recursos. A mesma lei indica nos artigos 2º e 3º quem pode ser sujeito ativo de um ato de improbidade administrativa: "Art. 2º Para os efeitos desta Lei, consideram-se agente público o agente político, o servidor público e todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades referidas no art. 1º desta Lei. Parágrafo único. No que se refere a recursos de origem pública, sujeita-se às sanções previstas nesta Lei o particular, pessoa física ou jurídica, que celebra com a administração pública convênio, contrato de repasse, contrato de gestão, termo de parceria, termo de cooperação ou ajuste administrativo equivalente. Art. 3º As disposições desta Lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade." Presente, igualmente, esse requisito, uma vez que os réus foram servidores públicos, além de pessoas física e jurídica de direito privado, com contrato com a Administração Pública. Resta, assim, apurar a presença dos demais elementos, quais sejam: o ato danoso e a prática deste com dolo. 2.2. Do Mérito Examinando-se detidamente a petição inicial, constata-se que foram imputados aos réus a prática de atos de improbidade administrativa com fatos distintos, embora no mesmo contexto de gestão das verbas públicas, sendo necessário pormenorizar, ainda que de forma sintética, cada um deles. O primeiro fato é a suposta indevida dispensa de licitação referente à execução do Convênio nº 320/2008 (SIAFI 651076), celebrado em 31/12/2008 entre a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) e o Município de Granja/CE. Com relação a esse ponto, a imputação decorre, segundo a inicial, do que foi relatado na Constatação nº 2.2.1.15 do RDE da Controladoria-Geral da União, ou seja, que a Prefeitura de Granja/CE não apresentou o processo licitatório referente à execução do Convênio nº 320/2008 (SIAFI 651076). Conclui-se então que sequer existem provas da dispensa indevida de licitação, visto que, com exceção desse Relatório, não foi realizada qualquer outra diligência em busca do referido procedimento. Ademais, a ausência de licitação ou a sua dispensa indevida não é suficiente, por si só, para configurar o dano ao erário. O prejuízo financeiro aos cofres públicos deve ser real, material e comprovado concretamente, não sendo mais admitido o chamado dano presumido. No que se refere às condutas causadoras de dano ao erário (tópicos 1.2, 1.3 e 1.4 da petição inicial), o Ministério Público afirma que houve o repasse de R$ 352.052,87 à empresa contratada sem que a mesma tenha executado os serviços correspondentes a esse valor. Afirma que inspeção in loco detectou que a obra não foi concluída de modo integral e adequado. Nesse contexto, em visita a 39 casas, verificou-se que 8 (oito) módulos continham falhas estruturais, e não foram encontrados 31 (trinta e um) módulos. De início, urge mencionar que o repasse das verbas do Convênio foi suspenso logo no início. De fato, dos R$ 700.000,00 mil reais que a FUNASA repassaria, foram disponibilizados apenas R$ 280.000,00. Em consequência, é de se esperar que a maior parte dos 328 módulos sanitários previstos tenha deixado de ser construída. Constatou-se, por meio de relatórios da CGU, que os módulos sanitários foram construídos com baixo padrão construtivo, ignorando as especificações técnicas, o projeto e a planilha orçamentária firmados no convênio. Foram verificadas irregularidades como adicional de saibro ou argila na argamassa (ao invés do uso exclusivo de cimento), espessura da alvenaria incompatível com as normas e tubos de ventilação do sistema de esgoto sanitário não embutidos nas paredes dos módulos. A petição aponta que não foram localizados documentos que comprovassem a realização de fiscalização da obra por parte da Prefeitura de Granja. Além disso, não foi encontrado o Termo de Aceitação Definitiva da Obra devidamente assinado pelo fiscal do município. O MPF concluiu que não houve fiscalização efetiva, uma vez que a execução parcial e defeituosa dos módulos sanitários tornou qualquer aceitação definitiva da obra inverídica e totalmente incompatível com a realidade fática. Ocorre que, falhas técnicas ou defeitos construtivos em uma obra pública não bastam, por si sós, para configurar dano ao erário ou ato de improbidade administrativa. Repita-se: é obrigatória a prova concreta de prejuízo financeiro efetivo, superfaturamento ou inexecução parcial/total do que foi pago, além da demonstração de dolo ou erro grosseiro. No caso, a única prova do alegado vício construtivo é o citado relatório administrativo, elaborado pelo Controladoria-Geral da União, sem qualquer contraditório, ou seja, um documento unilateralmente produzido. Não houve diligências extraprocessuais, ou no curso da ação, que corroborassem as alegadas deficiências construtivas nos módulos sanitários construídos. Em relação à ausência de outros tantos, o fato pode decorrer da própria suspensão dos repasses financeiros. Urge mencionar, ainda, que não foi quantificado o valor do suposto dano, uma vez que seria necessário apurar efetivamente tudo o que foi construído (ou deixou de sê-lo) em confronto com os valores repassados. Em virtude da ausência da comprovação do dano, as condutas descritas, portanto, não podem ser tida por ímprobas, conforme Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21, que exige o efetivo dano ao erário: "Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: I - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei; (...) VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva; (...) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; (...)" - destacamos Destaque-se, ainda, que com a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, que promoveu substancial reforma na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), impõe-se uma nova leitura dos institutos ali tratados, especialmente no que tange ao elemento subjetivo necessário à caracterização do ato ímprobo. A novel legislação cristaliza, de forma inequívoca, a exigência da presença do dolo específico, consubstanciado na intenção deliberada do agente em alcançar resultado ilícito, como requisito indispensável à responsabilização por improbidade administrativa. Nesse contexto, cumpre ressaltar que não se confunde a prática de irregularidade administrativa ou contratual com a improbidade administrativa, esta última revestida de maior gravidade e exigente de conduta intencional e desonesta. Assim, a inobservância de procedimentos formais ou de normativos expressos, a desorganização administrativa ou mesmo a negligência no desempenho das funções públicas, por mais reprováveis que sejam, não são bastantes, por si sós, para a tipificação do ato ímprobo, ante a ausência do animus nocendi exigido pelo novo regime legal. A propósito, a jurisprudência pátria tem reiteradamente reconhecido que a Lei de Improbidade Administrativa não se presta à punição de agentes públicos inábeis, desatentos ou inexperientes, mas sim daqueles que, com consciência e vontade, atentam contra os princípios que regem a Administração Pública, notadamente a moralidade, a legalidade e a lealdade institucional. O intuito da norma é, portanto, sancionar atos dolosos, e não falhas administrativas de natureza culposa. A distinção entre irregularidade e improbidade ganha relevo no cenário atual, sendo certo que a legislação reformada confere tratamento mais rigoroso à improbidade, justamente em virtude do elevado desvalor do comportamento que a caracteriza. Tal diferenciação é expressamente reconhecida no artigo 1º, § 3º, da Lei nº 8.429/1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, segundo o qual não se reputa ato de improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da norma, tampouco erros formais ou falhas administrativas sem dolo ou finalidade ilícita. No caso concreto, não houve a devida comprovação de dolo dos réus que, supostamente, falharam na fiscalização da obra. Em regra, sabe-se que a fiscalização de obra de pequeno porte, como a construção de módulos sanitários, não se dá diretamente pelo Prefeito ou pelo Secretário Municipal, mas sim por engenheiro ou técnico especializado contratado pelo Município. Por fim, há que se entender que os particulares não podem ser responsabilizados com base na Lei de Improbidade Administrativa sem que também se responsabilize um agente público pelo ato questionado. De fato, o Superior Tribunal de Justiça entende que "os particulares não podem ser responsabilizados com base na LIA sem que figure no polo passivo um agente público responsável pelo ato questionado" (REsp 1.732.762/MT, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 17.12.2018). Nesse mesmo sentido: AgInt no REsp 1.608.855/PR, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 12.4.2018; AgInt nos EDcl no AREsp 817.063/PR, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 24.9.2020; AgInt no AREsp 1.402.806/TO, Rel. Min. Manoel Erhardt (Desembargador convocado do TRF-5), Primeira Turma, DJe 3.11.2021; REsp 1.409.940/SP, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 22.9.2014; REsp 1.405.748/RJ, Rel. p/ acórdão Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 17.8.2015; e REsp. 1.171.017/PA, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 6.3.2014. No caso presente, dada a ausência de provas de ato de improbidade doloso praticado pelos ex-gestores, somente sobrariam os particulares na composição passiva da lide. Não havendo, portanto, agente público responsável pela prática de ato de improbidade, os particulares também devem ser absolvidos de tal acusação, na medida em que não podem ser condenados com base na Lei de Improbidade, caso não haja agente público apenado. Por via de consequência, uma vez descaracterizada a ocorrência de ato de improbidade administrativa, bem como o regime excepcional da imprescritibilidade constitucional do ressarcimento, sujeitando-se a pretensão patrimonial ao prazo prescricional comum de 5 (cinco) anos; Considerando que o repasse financeiro questionado ocorreu em 02/07/2010 e a presente ação civil pública foi proposta somente em 21/12/2017, constata-se o transcurso de mais de sete anos entre o fato gerador e o ajuizamento da demanda. Portanto, imperioso se faz o reconhecimento da prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário em relação a todos os réus, extinguindo-se o feito com resolução de mérito. Conclui-se, portanto, que não merece prosperar a pretensão aduzida pela parte autora. 3. DISPOSITIVO À luz do exposto, julgo IMPROCEDENTE a pretensão autoral, nos termos da fundamentação supra, extinguindo o processo com base no art. 487, I, do Código de Processo Civil. Sem custas. Sem condenação em honorários advocatícios, dada a ausência de má-fé processual, nos termos do art. 23-B da Lei de Improbidade. Sentença sujeita ao duplo grau obrigatório. Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Sobral/CE, data infra. Sérgio de Norões Milfont Júnior Juiz Federal da 18ª Vara/CE 1STJ. RESP 200800592838. 2ª Turma. DJE 23/04/2009.