2026-09-16 · STJ
MS 32385/DF (2026/0321323-8) RELATOR:MINISTRO SÉRGIO KUKINA IMPETRANTE:WANDERLEI SANDIM BORGES ADVOGADO:FABIO DOS SANTOS - SP421336 IMPETRADO:COMANDANTE DA AERONAUTICA INTERESSADO:UNIÃO DECISÃO Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Wanderlei Sandim Borges, Tenente-Coronel da Aeronáutica, contra ato do Comandante da Aeronáutica, consubstanciado no Despacho Decisório n. 72/GC1/6410, de 12/6/2026, que indeferiu o recurso administrativo interposto contra a não inclusão do impetrante no Quadro de Acesso por Merecimento (QAM) para promoção ao posto de Coronel, ao fundamento de inexistirem elementos suficientes para alterar a decisão anterior da Subcomissão de Recursos da Comissão de Promoções de Oficiais (CPO) (fls. 7-8 e 13). O impetrante afirma a tempestividade da impetração (fl. 7) e esclarece que não pretende a substituição, pelo Poder Judiciário, do juízo técnico da Administração, mas o controle de legalidade do ato impugnado quanto à suficiência da motivação, à coerência interna, à correção das premissas fáticas e à observância das normas de regência (fls. 14-17 e 26). Relata possuir trajetória funcional isenta de punições, ter sido promovido por merecimento aos postos de Major e de Tenente-Coronel, ter exercido diversas funções de chefia e ter obtido médias elevadas nas avaliações de desempenho (Fichas CPO-1), com indicações para funções de Comando, Chefia ou Direção e para promoção por merecimento, além de contar com pareceres favoráveis do Diretor do Instituto de Fomento e Coordenação Industrial (IFI) no curso dos recursos administrativos (fls. 8-12). Sustenta que a apreciação da CPO registrada na Ata n. 868 (Certidão n. 45/CHF/2026), embora tenha reconhecido seu bom conhecimento profissional, a chefia de setor complexo e de alta demanda, a elevada produtividade e a satisfação dos usuários, bem como a inexistência de fatos que desabonem seu conceito moral, concluiu pela não seleção com base em alegadas insuficiências de eficiência, liderança, iniciativa, presteza de decisão e potencialidade (fls. 10 e 17). Aponta incoerência entre essa conclusão e os dados das próprias avaliações, que revelariam, nos últimos 5 e 12 anos, médias elevadas justamente nos fatores questionados (liderança: 9,78 e 9,65; comunicação: 9,60 e 9,39; presteza de decisão: 9,60 e 9,83; média geral: 9,58), o que exigiria motivação concreta e enfrentamento específico dos argumentos e documentos apresentados (fls. 22-23). A decisão recursal, remissiva e lacônica, teria deixado de enfrentar as questões novas e relevantes suscitadas no recurso administrativo, apoiando-se em premissas fáticas inexatas ou metodologicamente não explicitadas (fls. 4 e 19-21). O impetrante Invoca o art. 50 da Lei n. 9.784/1999, que impõe motivação explícita, clara e congruente aos atos que decidem recursos administrativos, e os critérios do art. 31, § 2º, da Lei n. 5.821/1972, quais sejam, a eficiência revelada no desempenho de cargos e comissões, a potencialidade para o desempenho de cargos mais elevados e a capacidade de liderança, iniciativa e presteza de decisão (fls. 9-10 e 15-16). Com base em quadro comparativo entre os “fundamentos negativos” da apreciação e as respectivas “contraprovas”, afirma que o recurso administrativo demandava reexame pormenorizado dos seguintes pontos: a) a execução integral das metas de tecnologia da informação de 2021, demonstrada pelo PTA-ITA-2021 e por notas de empenho, com valores executados superiores aos previstos; b) o cumprimento das metas de 2022, com execução informada de R$ 2.070.179,24 frente à previsão de R$ 1.132.646,17; c) a implantação do sistema SAU em 6/4/2020, acompanhada de orientações e de manual aos usuários, o que imporia à Administração individualizar a alegada resistência a mudanças e sua relevância; d) as dificuldades na mudança estrutural da Divisão de TI, atribuídas a limitações físicas e a fatores alheios ao seu controle; e) a contradição entre a imputação de perfil predominantemente técnico e de déficit de liderança e o seu histórico de chefias, comissões e avaliações, além do parecer favorável do Diretor do IFI; e f) possível vício na Ficha CPO-1 de 2024, relativo à atuação do avaliador e do revisor e à ausência de entrevistas no ciclo, em desacordo com a ICA 36-4/2024, ponto que dependeria de exibição documental (fls. 21-24). Acrescenta que a utilização de fato ocorrido em 2007 como elemento determinante seria desarrazoada, à míngua de motivação reforçada que justificasse sua prevalência sobre quase duas décadas de avaliações e promoções por merecimento (fls. 22-23). Diz, ainda, ter havido utilização indevida da comparação com a turma de formação (Ficha CPO-7 e Lista de Mérito Relativo – LMR), pois sua turma, composta por 10 oficiais na formação e por apenas 5 na ativa, não atingiria o efetivo mínimo exigido pelo art. 258 da ICA 36-4/2024 para a apresentação do Grupo de Mérito, razão pela qual a afirmação de desempenho “abaixo da média da turma” não poderia produzir efeito eliminatório sem explicitação da base normativa e da metodologia empregada (fls. 24-25). Quanto à liminar, sustenta a relevância dos fundamentos e o risco de ineficácia da ordem, diante da dinâmica própria das promoções e da iminente transferência do impetrante para a reserva, e pleiteia a suspensão dos efeitos do despacho impugnado na extensão necessária à preservação da reavaliação do ciclo, bem como a determinação de apresentação integral dos processos administrativos e dos documentos metodológicos pertinentes (fls. 26-27). No mérito, requer a anulação do Despacho Decisório n. 72/GC1/6410 e dos atos que mantiveram sua exclusão do QAM, com a determinação de nova apreciação administrativa, mediante motivação explícita, clara e congruente, enfrentamento individualizado dos documentos apresentados e observância da Lei n. 5.821/1972, do Decreto n. 9.049/2017 e da ICA 36-4/2024. Subsidiariamente, caso reconhecidos erro administrativo determinante e o preenchimento dos requisitos legais, pede sua inclusão no QAM e a promoção em ressarcimento de preterição, com fundamento no art. 60, § 1º, da Lei n. 6.880/1980 (fls. 28-30). A tutela de urgência foi indeferida na decisão de fls. 681-684. Informações pelo impetrado às fls. 695-825, alegando ausência de direito líquido e certo e pela denegação da segurança em seu mérito, pois "a situação funcional do Impetrante foi efetivamente apreciada pela Comissão de Promoções de Oficiais na Reunião Plenária nº 868, realizada em 03.02.2026" (fl. 698). Aponta, com isso, que " as avaliações também registraram aspectos de desempenho considerados relevantes, de forma negativa, para a aferição de sua aptidão para o exercício de funções de maior responsabilidade" o que respaldaria o ato impetrado. Com isso, argumenta que, em sede de recurso "o Comandante da Aeronáutica, na condição de Autoridade Decisória, indeferiu o recurso, acolhendo os fundamentos constantes da manifestação técnica elaborada no âmbito da Secretaria de Avaliações e Promoções – SECPROM" (fl. 699), enfatizando que o Judiciário não pode substituir o mérito da apreciação para a promoção. Parecer do Ministério Público Federal às fls. 828-832, da lavra do eminente Subprocurador-Geral da República Eduardo Kurtz Lorenzoni, pela denegação da segurança, recebendo a ementa a seguir: DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. MILITAR. PROMOÇÃO AO POSTO DE CORONEL. QUADRO DE ACESSO POR MERECIMENTO – QAM. LEI Nº 5.821/1972. NÃO INCLUSÃO DEVIDAMENTE MOTIVADA. APRECIAÇÃO DO CONJUNTO DA TRAJETÓRIA FUNCIONAL. RECURSO ADMINISTRATIVO. MOTIVAÇÃO ALIUNDE OU PER RELATIONEM. POSSIBILIDADE. ART. 50, § 1º, DA LEI Nº 9.784/1999 E ART. 2º, § 3º, DO DECRETO 9.830/2019. CONTROLE JURISDICIONAL RESTRITO À LEGALIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE SUBSTITUIÇÃO DO JUÍZO TÉCNICO DA ADMINISTRAÇÃO MILITAR. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO. A preliminar de inadequação processual não merece acolhimento, pois a causa de pedir trazida pelo impetrante diz respeito ao exame de validade da fundamentação, dispensando diligências adicionais sobre a instrução. Bastam as peças administrativas que já constam dos autos. A controvérsia trazida pelo impetrante consiste em definir se é nulo, por deficiência de motivação, o ato do Comandante da Aeronáutica que, em sede recursal, manteve a não inclusão do impetrante no Quadro de Acesso por Merecimento para promoção ao posto de Coronel, por remissão aos fundamentos das deliberações anteriores da Comissão de Promoções de Oficiais. Convém assentar, desde logo, as balizas do exame. A inclusão de oficial em Quadro de Acesso por Merecimento pressupõe a apreciação, pela CPO, dos requisitos previstos no art. 31, § 2º, da Lei n. 5.821/1972 – eficiência revelada no desempenho de cargos e comissões, potencialidade para o desempenho de cargos mais elevados e capacidade de liderança, iniciativa e presteza de decisão –, que envolvem juízo valorativo sobre o desempenho e o potencial do militar ao longo de sua carreira. Ao Poder Judiciário compete verificar a legalidade desse juízo, isto é, a competência, a observância do procedimento, a existência e a pertinência dos motivos declarados e a suficiência da motivação, sendo-lhe vedado, porém, revisitar os elementos considerados pela Administração para chegar à sua própria conclusão sobre o merecimento do oficial. O próprio impetrante reconhece esse limite ao delimitar a impetração (fls. 14-17 e 26). O exame da Certidão n. 45/CHF/2026, extraída da Ata n. 868 da CPO, revela que a apreciação do impetrante não foi genérica nem se valeu de fórmulas padronizadas. A Comissão partiu dos dados objetivos da carreira do oficial – data de praça, ingresso na Escola de Especialistas de Aeronáutica, formação como oficial na turma de 2005, organizações militares em que serviu, promoções por merecimento aos postos de Major, em 2017, e de Tenente-Coronel, em 2023, e classificação obtida nos cursos de carreira –, registrando expressamente a inexistência de envolvimento com a justiça, de punições e de Fichas CPO-4. Em seguida, a apreciação debruçou-se sobre o conjunto das avaliações de desempenho lançadas nas Fichas CPO-1 ao longo da carreira do oficial. Considerou a evolução dos graus atribuídos, com menção ao menor grau obtido como oficial, no ciclo de 2007, e passou ao exame das anotações qualitativas dos avaliadores e revisores nos ciclos de 2019 a 2025, reproduzindo os trechos pertinentes de cada ficha. Nesse exame, a Comissão não se restringiu aos registros desfavoráveis. Consignou os elogios à capacidade gerencial e ao senso de responsabilidade do oficial na chefia da Divisão de Tecnologia da Informação do ITA, a liderança exercida na disponibilização do ambiente virtual de aprendizagem durante a pandemia de covid-19, a sensível melhora de desempenho registrada em 2023 e o elevado padrão demonstrado à frente da Divisão Administrativa do IFI em 2025. Registrou, igualmente, os aspectos a aprimorar apontados pelas chefias em ciclos distintos, notadamente as dificuldades relatadas quanto à implementação de mudanças determinadas pela Pró-Reitoria, ao cumprimento das metas do PDTI e à execução dos recursos disponibilizados para aquisição de bens e serviços de TI, a dificuldade em congregar e liderar a equipe apontada pelo revisor em 2021, as falhas de comunicação com a chefia e o não atingimento de objetivos organizacionais anotados em 2022 e as oportunidades de melhoria nos quesitos de liderança e organização assinaladas em 2024. A partir desse panorama, a Comissão procedeu à ponderação dos elementos colhidos. De um lado, reconheceu que o impetrante detém bom conhecimento profissional, chefia setor complexo e de alta demanda em instituição de ensino de reconhecida excelência, com produtividade elevada e satisfação dos usuários, e que goza de conceito profissional, nada havendo que desabone seu conceito moral. De outro, contrapôs a esses aspectos a recorrência de apontamentos nos fatores comunicação e liderança, a inconstância no desempenho das funções, aludindo a riscos de perda de prazos e não atingimento de metas, além de resistência a mudanças e a ausência de grau excepcional em qualquer das fichas. Ponderou, ainda, que a promoção em questão se refere ao último posto do Quadro do oficial, para o qual se espera a demonstração de plena potencialidade para cargos de alta complexidade, e concluiu que os registros funcionais evidenciam eficiência limitada no desempenho de cargos e comissões, bem como perfil mais voltado à execução técnica do que à direção estratégica, sem desconsiderar a melhora recente verificada em 2025, que reputou insuficiente para superar o histórico consolidado. Com base nessa análise, o “Motivo do Parecer” assentou que o impetrante não preencheu os requisitos do art. 31, § 2º, alíneas a, b e c, da Lei n. 5.821/1972. Tem-se, portanto, apreciação individualizada, lastreada nos assentamentos funcionais do oficial, que examinou tanto os aspectos favoráveis quanto os desfavoráveis de sua trajetória e explicitou as razões pelas quais a Comissão reputou não atendidos os requisitos legais. Não há, nessa ponderação, a incoerência sustentada na inicial. As médias numéricas elevadas invocadas pelo impetrante não eliminaram os registros qualitativos lançados pelas mesmas chefias, nas mesmas fichas, e a lei não reduz a apreciação do merecimento a uma operação aritmética. Definir se os aspectos positivos da trajetória deveriam prevalecer sobre os apontamentos negativos é questão situada no núcleo do juízo valorativo atribuído à Comissão, insuscetível de revisão judicial. Quanto à comparação com a turma de formação, a própria Certidão n. 45/CHF/2026 registra que a turma do impetrante não possui LMR constituída nem Grupo de Mérito, o que afasta a alegação de que se teria aplicado o mecanismo comparativo previsto nos arts. 256 a 258 da ICA 36-4/2024 fora das hipóteses normativas. A menção ao posicionamento do oficial em relação à média de sua turma aparece na apreciação apenas como dado informativo e acessório, extraído do gráfico das Fichas CPO-1, e não integra o “Motivo do Parecer” nem o “Feedback”, que se fundam exclusivamente na ausência dos requisitos do art. 31, § 2º, da Lei n. 5.821/1972, aferida a partir do conteúdo das avaliações. Não houve, pois, atribuição de efeito eliminatório a essa comparação, e a alegação não tem relevância para o deslinde da controvérsia. Veja-se que nesse comparativo o recorrente baseia uma das alegações de exame pormenorizado do seu recurso, mas essa alegação não se sustenta. Assentada a suficiência da apreciação originária, não prospera a tese de que o Comandante da Aeronáutica estaria obrigado, ao julgar o recurso, a elaborar nova motivação pormenorizada, com enfrentamento individualizado de cada documento apresentado. No plano normativo, o art. 50, V, da Lei n. 9.784/1999 exige a motivação dos atos que decidam recursos administrativos, mas o § 1º do mesmo dispositivo admite que as razões consistam na adesão a fundamentos já lançados no processo: “ A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato” A jurisprudência da Primeira Seção é firme quanto à validade da motivação per relationem no processo administrativo federal, inclusive em processos disciplinares, nos quais o ato impõe sanção ao servidor. A orientação foi consolidada na Súmula 674/STJ, segundo a qual “a autoridade administrativa pode se utilizar de fundamentação per relationem nos processos disciplinares”. Entre os precedentes que a embasaram, no MS 22.149/DF (desta relatoria, Primeira Seção, DJe de 24/5/2022) afirmou-se que a adoção, como razões de decidir, dos fundamentos de fato e de direito de pareceres anteriores encontra amparo expresso no art. 50, § 1º, da Lei n. 9.784/1999 e não configura ilegalidade ou abuso de poder. No mesmo sentido: AgInt no MS 29.550/DF, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Seção, DJe de 30/1/2024; e MS 22.135/DF, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, Primeira Seção, DEe de 1/10/2024. Se a técnica é admitida para fundamentar a imposição de penalidades, como noas casos acima, com maior razão o é na apreciação do merecimento para promoção, que não tem natureza sancionatória. Neste caso, o despacho impugnado, ao consignar a inexistência de elementos suficientes para alterar a decisão da Subcomissão de Recursos da CPO, confirmou e incorporou os fundamentos das deliberações anteriores, cuja base é a apreciação minuciosa descrita no tópico precedente. A motivação existe, é conhecida do impetrante e permite o pleno controle de legalidade. A exigência de motivação nova e pormenorizada somente se justificaria se o recurso administrativo tivesse trazido elementos capazes de abalar a premissa em que se assentou a apreciação. Mesmo no âmbito jurisdicional, em que o art. 489, § 1º, IV, do CPC impõe o enfrentamento dos argumentos aptos a infirmar a conclusão adotada, a fundamentação remissiva é admitida desde que enfrentadas as questões novas e relevantes, dispensada a análise pormenorizada de cada alegação ou prova. Não é, contudo, o que se verifica no caso. A insurgência do impetrante não traz fatos novos sobre seu desempenho. O que se pretende, na realidade, é colocar em dúvida os próprios fatos subjacentes aos registros de seu histórico funcional, pois o impetrante procurou demonstrar que as metas de tecnologia da informação de 2021 e 2022 foram cumpridas, que o sistema SAU foi implantado com orientações aos usuários, que as dificuldades na mudança da Divisão de TI decorreram de fatores alheios à sua vontade e que não haveria déficit de liderança. Essa linha argumentativa desconsidera que a CPO não formulou juízo próprio sobre o modo como tais fatos se deram. A apreciação tomou como base as avaliações hierárquicas validamente registradas nas Fichas CPO-1, lançadas nas épocas próprias pelos avaliadores e revisores competentes, que integram os assentamentos do oficial. Com efeito, a Comissão não afirmou, por conta própria, que as metas de 2021 deixaram de ser cumpridas ou que houve resistência à implantação do sistema SAU. O que ela considerou foi o fato de que as chefias do impetrante assim o registraram, em avaliações formais, e extraiu desses registros a conclusão sobre a presença dos requisitos legais. Não se trata, portanto, de fatos “supostos”, como sustenta a inicial, mas de avaliações funcionais formalmente constituídas, cuja existência e cujo teor não são negados pelo impetrante. Por essa razão, os documentos que instruíram o recurso, como os planos de trabalho, notas de empenho e registros de implantação de sistemas, não se prestavam a demonstrar erro na apreciação, que retratou fielmente o conteúdo das fichas, mas a rediscutir, por via oblíqua, o acerto de avaliações de desempenho relativas a ciclos passados. O procedimento de formação do Quadro de Acesso não é instância revisora das avaliações individuais já consolidadas, nem se destina a reabrir, por ocasião da candidatura à promoção, a discussão sobre episódios que foram objeto de juízo das autoridades hierárquicas competentes nos momentos oportunos. Enquanto subsistirem validamente nos assentamentos, tais avaliações compõem o histórico funcional que a Comissão pode considerar. Pela mesma razão, os pareceres favoráveis emitidos pelo Diretor do IFI no curso dos recursos, embora expressem a avaliação positiva da chefia atual, não alteram o conteúdo dos registros anteriores apreciados pela Comissão, que, de resto, levou em conta o bom desempenho verificado naquela organização em 2025. Nessa perspectiva, as razões recursais apresentadas diante da autoridade impetrada não suscitaram questão nova capaz de infirmar a premissa da apreciação, de modo que nada impunha à autoridade o enfrentamento individualizado ou motivação inovadora, como supõe a impetração. Bastava-lhe, como fez, declarar a concordância com os fundamentos já expostos, que passaram a integrar o ato, na forma do art. 50, § 1º, da Lei n. 9.784/1999. Entendimento diverso transformaria o procedimento de promoção em sucessivas revisões do histórico funcional do militar ao longo de vários anos. Não se constata, pois, ilegalidade ou abuso de poder no Despacho Decisório n. 72/GC1/6410. Afastada a nulidade, fica igualmente rejeitado o pedido subsidiário de inclusão no QAM e de promoção em ressarcimento de preterição, que pressupõe o reconhecimento de erro administrativo determinante e que, de todo modo, importaria o exercício, pelo Judiciário, do próprio juízo de merecimento reservado à Administração. ANTE O EXPOSTO, na forma do art. 34, XIX, do RISTJ, denego a segurança (art. 487, I, do CPC). Condeno a parte impetrante ao pagamento das custas, já recolhidas. Sem honorários, conforme art. 25 da Lei 12.016/2009. Publique-se. Relator SÉRGIO KUKINA