2026-09-16 · TJGO
PODER JUDICIÁRIO Tribunal de Justiça do Estado de Goiás Gabinete da Desembargadora Mônica Cezar Moreno Senhorelo APELAÇÃO CÍVEL Nº 0272670-08.2017.8.09.0171 COMARCA DE IACIARA APELANTE: MIRIAM LEITE SÃO JOSÉ SAMPAIO APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE GOIÁS RELATOR: DIORAN JACOBINA RODRIGUES – Juiz Substituto em Segundo Grau 5ª CÂMARA CÍVEL EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE SERVIDORES PARA CARGOS COMISSIONADOS DE ATRIBUIÇÕES TÉCNICAS E OPERACIONAIS. DESVIO DE FUNÇÃO. DOLO ESPECÍFICO CONFIGURADO. PRESCRIÇÃO AFASTADA. AUSÊNCIA DE PROVA DE DANO PATRIMONIAL EFETIVO. AFASTAMENTO DO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO E DA MULTA CIVIL. DESBLOQUEIO DE BENS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação Cível contra sentença que julgou procedentes os pedidos formulados em ação de improbidade administrativa, em razão da nomeação de servidores para cargos comissionados de atribuições meramente técnicas e do desvio de função para atividades operacionais, com condenação às sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há cinco questões em discussão: (i) saber se o aditamento da petição inicial, realizado para adequação da demanda às alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, configura nulidade processual; (ii) saber se houve decisão surpresa pela valoração do interrogatório e pela consideração da ausência de lei municipal autorizadora dos cargos; (iii) saber se a sentença apresenta deficiência de fundamentação e se ocorreu prescrição intercorrente ou quinquenal; (iv) saber se estão configurados os requisitos do ato de improbidade administrativa, especialmente o dolo específico; e (v) saber se há prova de dano patrimonial efetivo que autorize o ressarcimento ao erário e a imposição de multa civil. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O aditamento da petição inicial não configura alteração indevida da causa de pedir, pois decorreu de determinação judicial para adequação da demanda às alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 e não modificou os fatos essenciais imputados. A defesa teve oportunidade de se manifestar e produzir provas, inexistindo prejuízo ao contraditório. 4. Não há decisão surpresa quando a sentença considera declarações prestadas voluntariamente em interrogatório, pois o direito ao silêncio não impede a valoração das manifestações espontaneamente apresentadas. A controvérsia sobre a criação dos cargos por decreto também integrou o debate processual, afastando a alegação de fundamento novo. 5. A sentença apresenta fundamentação suficiente ao enfrentar as questões relevantes ao julgamento. A prescrição intercorrente não se consumou, pois o novo regime prescricional introduzido pela Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, conforme orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema nº 1.199 da repercussão geral. A prescrição quinquenal também não alcança a pretensão sancionatória nas circunstâncias examinadas. 6. A criação de cargos comissionados destinados a funções técnicas e operacionais, seguida de desvio sistemático de função, viola a regra constitucional do concurso público. A prova revela dolo específico, extraído da ciência da obrigatoriedade do concurso, do conhecimento da incompatibilidade das funções exercidas com os cargos comissionados, da manutenção consciente da situação irregular durante a primeira gestão, da nomeação massiva de servidores para funções operacionais, das declarações prestadas em interrogatório e da ausência de providências corretivas tempestivas. 7. A configuração do ato de improbidade administrativa não autoriza, por si só, a condenação ao ressarcimento ao erário. As sanções patrimoniais exigem demonstração concreta, efetiva e mensurável do prejuízo e de seu nexo causal com a conduta dolosa. A prestação efetiva de serviços pelos servidores impede presumir que as remunerações pagas tenham correspondido a dano patrimonial de igual valor ao erário. 8. Ausente prova cabal de prejuízo patrimonial no valor utilizado como fundamento da condenação, devem ser afastados o ressarcimento ao erário e a multa civil fixada no mesmo montante. Por consequência, também deve ser afastada a indisponibilidade de bens. As demais sanções permanecem proporcionais à gravidade da conduta, consideradas as circunstâncias agravantes e atenuantes reconhecidas no caso. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso conhecido e parcialmente provido, exclusivamente para afastar as condenações ao ressarcimento ao erário e ao pagamento de multa civil, bem como determinar o desbloqueio dos bens constritos. Tese de julgamento: “1. O aditamento da petição inicial determinado para adequação da ação de improbidade administrativa às alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 não configura nulidade quando preservados os fatos imputados e assegurado o contraditório. 2. A nomeação de servidores para cargos comissionados destinados a funções técnicas e operacionais incompatíveis com sua natureza, acompanhada de desvio de função e manutenção consciente da situação irregular, pode caracterizar dolo específico para fins de improbidade administrativa. 3. A condenação ao ressarcimento ao erário por ato de improbidade administrativa exige prova concreta, efetiva e mensurável do dano patrimonial e de seu nexo causal com a conduta dolosa. 4. A mera irregularidade na criação ou no provimento de cargos públicos não autoriza presumir dano ao erário quando demonstrada a efetiva prestação dos serviços remunerados. 5. A ausência de prova do dano patrimonial afasta o ressarcimento ao erário, a multa civil fundada no mesmo prejuízo e, por consequência, a indisponibilidade de bens.” Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, II e V; CPC, arts. 6º, 10 e 329, II; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 1º e 2º, 12, II e parágrafo único, 16, § 10, e 17, §§ 10-C, 10-D e 18; Lei nº 14.230/2021. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema nº 1.199 da repercussão geral, ARE nº 843.989; STF, ADI nº 7.236/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, decisão monocrática, j. 23.09.2025; STJ, AgInt no AREsp nº 1.221.590/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. 21.09.2021; STJ, AgInt no REsp nº 1.773.335/SP, Rel. Min. Afrânio Vilela, Segunda Turma, j. 12.11.2025. ACÓRDÃO VISTOS, relatados e discutidos estes autos, em que são partes as mencionadas anteriormente. ACORDAM os componentes da Terceira Turma julgadora da 5ª Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, à unanimidade de votos, EM CONHECER DA APELAÇÃO CÍVEL E DAR-LHE PARCIAL PROVIMENTO, nos termos do voto do Relator. VOTARAM, além do Relator, Doutor Dioran Jacobina Rodrigues, o Desembargador Algomiro Carvalho Neto e o Desembargador Fernando de Mello Xavier. PRESIDIU a sessão o Desembargador Maurício Porfírio Rosa. PRESENTE a Doutora Estela de Freitas Rezende, Procuradora de Justiça. VOTO Adoto o relatório anteriormente anexado. Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso. Cuida-se como visto, de Apelação Cível, interposta por Miriam Leite São José Sampaio, contra a sentença proferida pela MM. Juíza de Direito da Vara das Fazendas Públicas da Comarca de Iaciara, Dra. Ana Flavia Buck, nos autos da Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Goiás, ora apelado, em desfavor apelante. Contextualizando, extrai-se dos autos que o Ministério Público do Estado de Goiás ajuizou a presente Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa em face da apelante, então Prefeita do Município de Nova Roma/GO, sustentando que, ao assumir a chefia do Poder Executivo municipal em 2013, nomeou por meio de decretos 150 (cento e cinquenta) servidores para cargos comissionados de atribuições meramente técnicas, em violação ao artigo 37, inciso V, da Constituição Federal, destinando parcela dos nomeados ao exercício de funções diversas daquelas para as quais foram investidos, configurando atos de improbidade administrativa causadores de dano ao erário e violadores de princípios constitucionais. O Juízo de origem julgou procedentes os pedidos, condenando a apelante nas sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa. Irresignada, a apelante interpôs o presente recurso, sustentando, em síntese, preliminares de nulidade processual decorrentes do aditamento intempestivo da petição inicial após o encerramento da instrução, de decisão surpresa fundada em elementos não submetidos ao contraditório e de deficiência absoluta de fundamentação da sentença, além de arguir a prescrição intercorrente e, subsidiariamente, a prescrição quinquenal. No mérito, defende a ausência de dolo específico, elemento indispensável à configuração da improbidade administrativa após a Lei nº 14.230/2021, sustentando que os servidores nomeados efetivamente prestaram serviços ao Município e que sua conduta, quando muito, configuraria irregularidade formal típica da gestão de pequeno município em grave crise financeira, desprovida de qualquer intenção deliberada de lesar o erário. Superada essa contextualização, passa-se à análise da insurgência recursal. A controvérsia cinge-se a verificar: (i) se o aditamento da petição inicial promovido pelo Ministério Público após o encerramento da instrução processual configura nulidade absoluta por violação ao artigo 329, inciso II, do Código de Processo Civil; (ii) se a sentença incorreu em decisão surpresa ao fundar a condenação em elementos não submetidos previamente ao contraditório; (iii) se a sentença padece de nulidade por deficiência de fundamentação; (iv) se a prescrição intercorrente ou a prescrição quinquenal fulminaram a pretensão sancionatória do Estado; e (v) se, superadas as preliminares, estão presentes os requisitos para a condenação por improbidade administrativa, notadamente a demonstração do dolo específico exigido pelo artigo 1º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.429/1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021. Passo à análise das preliminares. Da alegada nulidade decorrente do aditamento da petição inicial A preliminar de nulidade processual decorrente do aditamento da petição inicial não merece acolhimento. O aditamento promovido pelo Ministério Público no mov. 32 não constituiu alteração voluntária da causa de pedir após a estabilização da demanda, mas adequação normativa expressamente determinada pelo Juízo de origem em cumprimento às exigências introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, especialmente os §§ 10-C e 10-D do artigo 17 da Lei nº 8.429/1992, e ao entendimento vinculante firmado pelo Excelso Supremo Tribunal Federal no Tema nº 1.199 da Repercussão Geral, in verbis: Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei. (...) § 10-C. Após a réplica do Ministério Público, o juiz proferirá decisão na qual indicará com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu, sendo-lhe vedado modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor. § 10-D. Para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei. O artigo 329, inciso II, do Código de Processo Civil veda a alteração unilateral da causa de pedir após o saneamento sem consentimento do réu, mas não impede que o Juízo, no exercício do poder-dever de adequação processual e em observância ao Princípio da Cooperação consagrado no artigo 6º do mesmo Diploma, determine a adequação da inicial a novo regramento legal de natureza material mais benéfica ao réu. Nesse sentido: AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA C/C AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DA CARTA CONVITE Nº 004/2015 DO MUNICÍPIO DE RIO QUENTE. EMEDA PETIÇÃO INICIAL ANTES DA CITAÇÃO. POSSIBILIDADE . ADITAMENTO DA INICIAL EM RAZÃO DA NOVA REDAÇÃO TRAZIDA PELA LEI FEDERAL Nº 14.230/2021. INDIVIDUALIZAÇÃO DA CONDUTA. 1 . Conforme art. 329, I, do Código de Processo Civil, a estabilização da demanda só ocorrerá após a citação, fato que impossibilitará a emenda da petição inicial, sem o consentimento dos réus. (...) 3. Ademais, uma vez que a demanda foi ajuizada antes do advento da Lei federal nº 14230/21, é indispensável a emenda da inicial quanto a individualização da conduta, como ocorreu na espécie . AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E DESPROVIDO. (TJ-GO - Agravo de Instrumento em Recurso Extraordinário: 54269993320238090024 GOIÂNIA, Relator.: Des(a). DESEMBARGADORA NELMA BRANCO FERREIRA PERILO, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: 22/04/2024) (g.) Ademais, os fatos subjacentes à demanda permaneceram os mesmos ao longo de toda a instrução. O aditamento limitou-se a restringir a tipificação ao artigo 10, caput, da Lei de Improbidade Administrativa, individualizar as condutas imputadas, indicar o dolo específico e quantificar o dano ao erário, sem introduzir imputações novas ou alargar o objeto da demanda. A modificação operada foi de natureza jurídica, e não fática, e beneficiou a apelante ao afastar a imputação genérica originária que abrangia indistintamente os artigos 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992. Tampouco prospera a alegação de cerceamento de defesa. Após o aditamento, a apelante teve plena oportunidade de apresentar complemento à contestação (mov. 35), especificar provas (mov. 44), participar de audiência de continuação na qual foi ouvida a última testemunha arrolada pelo Ministério Público e, ainda, submeter-se a interrogatório pessoal (mov. 68), oportunidade em que exerceu amplamente seu direito de apresentar a versão que reputava favorável. Houve, portanto, observância integral do contraditório em sua dimensão substancial, inexistindo demonstração de prejuízo concreto à defesa, o que afasta a decretação de nulidade, nos termos do consagrado Princípio pas de nullité sans grief. Rejeita-se a preliminar. Da alegada nulidade por decisão surpresa A preliminar de nulidade por violação ao artigo 10 do Código de Processo Civil também não merece acolhimento. A apelante sustenta que a sentença teria sido fundada em 2 (dois) elementos não submetidos ao contraditório: a valoração do interrogatório como confissão judicial e a premissa de inexistência de Lei Municipal autorizadora da criação dos cargos em comissão. Quanto ao interrogatório, não há que se falar em violação ao artigo 17, § 18, da Lei nº 8.429/1992. O referido dispositivo estabelece que a recusa em responder ou o exercício do direito ao silêncio não importará em confissão, in verbis: Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei. (...) § 18. Ao réu será assegurado o direito de ser interrogado sobre os fatos de que trata a ação, e a sua recusa ou o seu silêncio não implicarão confissão. Contudo, a apelante optou por responder ao interrogatório e, ao fazê-lo, prestou declarações que a sentença valorou como elementos de prova, o que é inteiramente compatível com a legislação processual. O dispositivo protege o direito ao silêncio, não impede a valoração das declarações espontaneamente prestadas. As admissões feitas pela apelante em sede de interrogatório, reconhecimento do desvio de função, ciência da obrigatoriedade do concurso público e opção consciente por não realizá-lo, foram extraídas de suas próprias palavras, e não de inferências indevidas do julgador, inexistindo violação ao contraditório. Quanto à premissa de inexistência de Lei Municipal autorizadora, a apelante alega que a Lei Municipal nº 118/1997 teria sido juntada pela defesa e ignorada pela sentença. Contudo, ainda que se admita a existência da referida Lei para fins de argumentação, o ponto central da condenação não residiu na inexistência de qualquer Lei Municipal sobre cargos em comissão, mas na criação dos cargos impugnados exclusivamente por Decreto, instrumento infralegal sem aptidão constitucional para tanto, e no desvio de função sistematizado dos servidores nomeados para funções operacionais incompatíveis com a natureza dos cargos comissionados. Tais questões estiveram presentes no debate processual desde a petição inicial, não configurando fundamento surpresa. Rejeita-se a preliminar. Da alegada nulidade por deficiência de fundamentação Igualmente não prospera a preliminar de nulidade por deficiência de fundamentação. A sentença recorrida enfrentou, de forma analítica e fundamentada, todas as questões relevantes suscitadas pela defesa, dedicando extensos e detalhados fundamentos à questão da prescrição intercorrente, à distinção em relação ao Tema 1.108 do Colendo Superior Tribunal de Justiça, à demonstração do dolo específico a partir da convergência de 6 (seis) vetores probatórios independentes e à configuração do dano ao erário. O fato de a apelante não concordar com as conclusões adotadas não equivale à ausência de fundamentação. Nesse sentido: APELAÇÃO CÍVEL AÇÃO DE SERVIDÃO ADMINISTRATIVA LINHAS DE TRANSMISSÃO DE ENERGIA ? DECRETO-LEI Nº 3.365/41 PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO REJEITADA PERÍCIA - NECESSSIDADE. 1- Imperiosa a rejeição da preliminar de ausência de fundamentação quando o magistrado singular apresenta os motivos de seu convencimento, expondo, de modo suficientemente claro, as razões que o conduziram à procedência do pleito da parte adversa, entendendo estar devidamente comprovada a causa de pedir, com base no art. 487, I do CPC e 27 do Dec .-Lei nº 3.365/41, indicando, ao contrário do que alega a parte, os fundamentos fáticos e jurídicos que sustentam o decisum. 2- O legislador, ciente das situações de urgência que podem compelir a Administração a agir de forma impostergável, cuja delonga poria em risco o alcance do interesse público, conferiu a possibilidade de imitir o Poder Público na posse antes da efetiva constituição da servidão administrativa, contanto que efetue o depósito prévio, na forma do artigo 15 do Decreto-lei federal nº 3.365/1941, aplicável analogicamente . 3- A perícia para obtenção do preço justo, pressuposto constitucional da intervenção estatal drástica e definitiva, é ato de ofício, inevitável e obrigatório no processo expropriatório. É o que se extrai do art. 14 do Decreto-Lei n. 3 .365/1941. 4. Ausente o laudo pericial judicial, deve ser cassada a sentença, por error in procedendo, haja vista ser indispensável a perícia judicial para apuração da justa indenização, garantindo-se, assim, o contraditório e ampla defesa. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO . SENTENÇA CASSADA. (TJ-GO 5406578-27.2021.8 .09.0142, Relator.: DESEMBARGADORA MARIA DAS GRAÇAS CARNEIRO REQUI - (DESEMBARGADOR), 1ª Câmara Cível, Data de Publicação: 26/04/2023) (g.) Rejeita-se a preliminar. Da prescrição intercorrente e da prescrição quinquenal As teses prescricionais igualmente não merecem acolhimento. A prescrição intercorrente constitui instituto introduzido pela Lei nº 14.230/2021, inexistente na redação originária da Lei nº 8.429/1992. O Excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.989), fixou, com caráter vinculante, que o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da Lei. Adotando-se o termo inicial de 26/10/2021, o prazo de 8 (oito) anos, considerando a suspensão cautelar da expressão "pela metade do prazo previsto no caput" determinada pelo Excelso Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.236/DF, em decisão monocrática do ilustre Ministro Alexandre de Moraes proferida em 23/09/2025, somente se consumaria em 26/10/2029. Confira-se: Ante o exposto, com fundamento no art. 10, § 3º, da Lei 9.868/1999, e no art. 21, V, do RISTF, CONCEDO A MEDIDA CAUTELAR, ad referendum do Plenário desta SUPREMA CORTE, para suspender a eficácia da expressão “pela metade do prazo previsto no caput deste artigo” contida no art. 23, § 5º, da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021. (STF. Decisão monocrática. ADI 7.236/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, decisão cautelar proferida em 23/09/2025.) (g.) Não se vislumbra, portanto, a consumação da prescrição intercorrente no caso concreto. Ademais, ainda que se adotasse o prazo de 4 (quatro) anos previsto no § 5º do artigo 23 da Lei nº 8.429/1992 antes de sua suspensão cautelar, o prazo somente se esgotaria em 26/10/2025, ao passo que a sentença condenatória foi publicada em 01/04/2026. Contudo, para que se configure a prescrição intercorrente não basta a ausência de marco interruptivo taxativo no intervalo considerado; é necessário, cumulativamente, que o processo tenha permanecido paralisado por inércia do titular da ação ou do Poder Judiciário, nos termos do § 8º do artigo 23 da Lei nº 8.429/1992. Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. (…) § 8º O juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de imediato, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4º, transcorra o prazo previsto no § 5º deste artigo. No caso concreto, o processo não esteve paralisado: entre 26/10/2021 e a prolação da sentença, houve intensa atividade processual, incluindo a decisão que determinou a adequação da inicial (29/11/2023), o aditamento ministerial (22/02/2024), o complemento à contestação (07/06/2024), a réplica (30/08/2024), a audiência de continuação com oitiva de testemunha e interrogatório da apelante (14/05/2025) e as alegações finais (junho/2025). Onde há tramitação regular com prática de atos instrutórios e decisórios, não se configura a hipótese normativa do § 8º. A jurisprudência desta Egrégia Corte de Justiça é firme nesse sentido: A contagem do prazo de prescrição intercorrente na ação de improbidade deve ter início a partir da publicação da Lei nº 14.230/2021, que inseriu o referido instituto na Lei nº 8.429/1992. Considerando que a Lei nº 14.230/2021 foi publicada em 26/10/2021, a pretensão autoral deduzida na ação de origem não foi fulminada pela prescrição. (TJGO, Apelação Cível nº 00904493420148090051, Rel. Des. Ronnie Paes Sandre, 1ª Câmara Cível, julgado em 15/03/2023.) Quanto à prescrição quinquenal, a tese parte de premissa equivocada de atribuir eficácia retroativa ao novo prazo de 5 (cinco) anos previsto no artigo 23, § 1º, da Lei nº 8.429/1992, em desacordo com a orientação vinculante firmada pelo Excelso Supremo Tribunal Federal no Tema nº 1.199, segundo a qual os novos marcos temporais somente se aplicam a partir da publicação da Lei. A pretensão sancionatória, portanto, não se encontra fulminada. Nesse sentido: Os prazos prescricionais previstos na Lei nº 14.230/2021 não retroagem, sendo aplicáveis a partir da publicação do novo texto legal (26/10/2021). (STF. Plenário. ARE 843989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 18/8/2022 (Repercussão Geral – Tema 1.199) (Info 1065). Rejeitam-se as preliminares. Passo à análise do mérito. Da configuração do ato de improbidade administrativa Superadas as questões preliminares, passa-se ao exame da insurgência recursal quanto ao mérito, que tampouco merece prosperar. Com a edição da Lei nº 14.230/2021, a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa passou a exigir a demonstração de dolo específico, definido pelo artigo 1º, § 2º, da Lei nº 8.429/1992 como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 da mesma Lei, não bastando a voluntariedade do agente. O Excelso Supremo Tribunal Federal, no Tema nº 1.199, fixou que essa exigência retroage para alcançar os processos em curso não transitados em julgado, por se tratar de norma de direito material mais benéfica. A apelante sustenta que sua conduta configuraria, quando muito, irregularidade formal típica da gestão de município de pequeno porte em grave crise financeira, invocando, ainda, a proteção conferida pelo Tema 1.108 do Colendo Superior Tribunal de Justiça. Nenhuma das teses prospera, contudo, à luz do conjunto probatório constante dos autos. Quanto ao Tema 1.108, é fundamental delimitar com precisão o seu alcance. O Colendo Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 1.926.832/TO, firmou a tese de que a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura improbidade administrativa, porquanto a presunção de constitucionalidade da norma local afasta o dolo do gestor. Aquele precedente, portanto, pressupõe a existência de Lei Local que ampare a contratação, circunstância que confere ao gestor a possibilidade de confiar na legalidade do ato. O caso concreto, contudo, apresenta quadro fático-jurídico substancialmente distinto em todos os aspectos relevantes: os cargos foram criados por decreto, ato normativo infralegal sem aptidão constitucional para a criação de cargos públicos, e não por Lei, não se trata de contratação temporária amparada no artigo 37, inciso IX, da Constituição Federal, mas de nomeação para cargos comissionados com funções permanentes e operacionais; houve desvio de função sistemático, com servidores exercendo atividades completamente alheias ao cargo de nomeação; e a escala das nomeações, sendo 150 (cento e cinquenta) servidores, todos por Decreto, logo no início da gestão, evidencia conduta planejada e sistemática, incompatível com mero equívoco ou necessidade pontual. Ausente o amparo em Lei Local, ausente a presunção de constitucionalidade, e consequentemente ausente o fundamento que sustenta a aplicação da tese do Tema 1.108. Ao contrário do que sustenta a apelante, o conjunto probatório coligido ao longo de mais de 8 (oito) anos de instrução processual, composto pelos documentos dos 10 (dez) Inquéritos Civis Públicos instaurados, pelos Decretos de nomeação, pelos termos de depoimento colhidos na fase inquisitorial, pelos relatórios do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, pela prova oral produzida em audiência e pelo interrogatório pessoal da apelante, é robusto, coeso e suficiente para demonstrar a presença do dolo específico exigido pelo artigo 1º, § 2º, da Lei nº 8.429/1992. O dolo específico emerge da convergência de 6 (seis) vetores probatórios independentes que, analisados em conjunto, formam cadeia probatória que demonstra, para além de dúvida razoável, a vontade livre e consciente da apelante de burlar a regra constitucional do concurso público e instrumentalizar a máquina pública municipal como mecanismo de favorecimento político. O primeiro vetor é a nomeação massiva, imoderada e desproporcional. A apelante nomeou 150 (cento e cinquenta) servidores para cargos comissionados logo no início de sua gestão, em Município de pequeno porte como Nova Roma/GO. A escala das nomeações, todas por Decreto e concentradas no início do mandato, revela conduta sistemática e planejada, absolutamente incompatível com mero equívoco administrativo ou necessidade pontual de serviço. Ademais, se a motivação fosse exclusivamente a continuidade dos serviços públicos diante de crise financeira, as nomeações teriam sido realizadas de forma gradual e proporcional às necessidades identificadas, e não de forma massiva e imediata. O segundo vetor é a criação dos cargos exclusivamente por Decreto. A Constituição Federal, em seus artigos 61, § 1º, inciso II, alínea "a", e 37, inciso V, exige Lei em sentido formal para a criação de cargos públicos e para a declaração de cargos de livre nomeação e exoneração. A opção deliberada pelo Decreto, instrumento infralegal que dispensa a deliberação da Câmara Municipal e afasta o controle democrático da criação de cargos, denota consciência da irregularidade e intenção de furtar-se ao processo legislativo. Este vetor é especialmente relevante para afastar a analogia com o Tema 1.108 do Colendo Superior Tribunal de Justiça, pois evidencia que a apelante não se amparou em Lei Local cuja presunção de constitucionalidade pudesse eventualmente afastar o dolo. O terceiro vetor é o desvio de função sistematizado. Os depoimentos colhidos na fase inquisitorial e ratificados em Juízo revelam, de forma uniforme e espontânea, que os servidores nomeados jamais exerceram as funções correspondentes aos cargos para os quais foram investidos, desempenhando na prática atividades operacionais, tais como eletricista, borracheiro, operador de máquinas pesadas, ajudante de cozinheira, zelador de sistema de abastecimento de água, absolutamente incompatíveis com os cargos administrativos que nominalmente ocupavam. Não se trata de mera readequação funcional ou de exercício de atividades correlatas, há dissociação completa entre o cargo formal e a função efetiva, o que evidencia que os cargos comissionados eram instrumentos de fachada criados para encobrir contratações que, pela natureza permanente e operacional das funções, exigiriam aprovação em concurso público. O quarto vetor é a vinculação político-eleitoral. Os depoimentos colhidos tanto na fase inquisitorial quanto em Juízo revelam, de forma consistente, que diversos servidores nomeados apoiaram politicamente a apelante nas eleições de 2012, tendo participado de comícios e desenvolvido atividades de campanha. A correlação entre o apoio eleitoral e a nomeação subsequente para cargos públicos configura a utilização dos cargos como moeda de troca política, o denominado "cabide de empregos", que constitui, por excelência, a conduta desonesta que a Lei de Improbidade Administrativa visa coibir. A apelante, em seu interrogatório, negou a existência de acordo entre apoio político e nomeação, mas não apresentou qualquer explicação alternativa convincente para a nomeação massiva e imediata de apoiadores políticos para funções operacionais incompatíveis com cargos comissionados. O quinto vetor, de especial relevo, é a confissão judicial qualificada extraída do interrogatório pessoal da apelante. No exercício da faculdade que lhe foi assegurada pelo artigo 17, § 18, da Lei nº 8.429/1992, a apelante optou por prestar declarações, oportunidade em que admitiu, de forma expressa: (a) a existência de desvio de função, reconhecendo que os servidores foram designados para atividades que "não eram específicas para cargos comissionados"; (b) que o concurso público constitui "uma determinação legal"; e (c) que optou conscientemente por não realizá-lo durante todo o primeiro mandato (2013–2016) sob justificativa de limitações orçamentárias. A reunião dessas 3 (três) admissões é suficiente para demonstrar os elementos do dolo específico, isso porque a apelante sabia que os cargos comissionados não comportavam funções técnicas permanentes, sabia que o concurso público era constitucionalmente obrigatório, e, mesmo assim, deliberadamente optou por manter o modelo irregular durante toda a gestão. Há, nessa confissão, a demonstração inequívoca da consciência da ilegalidade e da voluntariedade na sua manutenção. O sexto vetor é a ausência de providências corretivas tempestivas. O concurso público somente foi realizado no segundo mandato da apelante (2017/2018), após a instauração dos Inquéritos Civis Públicos e do ajuizamento da presente ação. Se a apelante realmente acreditasse na legalidade das contratações e estivesse agindo de boa-fé, não haveria motivo para manter o modelo irregular durante toda a primeira gestão (2013–2016) sem adotar qualquer providência para regularizar o quadro de pessoal. A realização tardia do concurso, sob pressão dos órgãos de fiscalização, reforça a conclusão de que a opção anterior pela irregularidade foi consciente e deliberada. A convergência desses 6 (seis) vetores probatórios forma cadeia de prova que demonstra, com segurança e para além de dúvida razoável, a presença do dolo específico exigido pelo artigo 1º, § 2º, da Lei nº 8.429/1992: a vontade livre e consciente da apelante de burlar a regra constitucional do concurso público, distribuir cargos públicos a apoiadores políticos e manter funcionamento irregular da máquina administrativa, com plena ciência de que tal conduta alcançaria resultado ilícito e causaria lesão ao Erário Municipal. Não se trata, portanto, de mera irregularidade administrativa, de ineficiência de gestão ou de erro de um administrador inexperiente. A conduta da apelante revela estratagema sistemático para instrumentalizar o Poder Executivo Municipal como mecanismo de favorecimento político, violando gravemente os Princípios da Legalidade, da Moralidade e da Impessoalidade, e causando lesão patrimonial concreta e documentada ao erário do Município de Nova Roma/GO. A jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que a nomeação de servidores para cargos comissionados destinados a funções operacionais incompatíveis com sua natureza configura verdadeira burla à regra constitucional do concurso público e enseja a responsabilização por improbidade administrativa. Confira-se: Esta Corte já firmou o entendimento de que a nomeação de servidores para o desempenho de função comissionada, os quais, na verdade, exerciam atividades cujo cargo deveria ser provido por meio de regular concurso público, configura verdadeira burla à regra insculpida no inciso II do artigo 37 da Constituição Federal e, consequentemente, violação aos princípios da Administração Pública. (STJ, AgInt no AREsp nº 1.221.590/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 21/09/2021.) (g.) No que concerne às sanções de natureza patrimonial, merece acolhimento a insurgência recursal. As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/1992 representaram significativo aprimoramento do regime jurídico da improbidade administrativa, especialmente no que concerne à objetividade, à proporcionalidade e à segurança jurídica na imputação de responsabilidade aos agentes públicos e aos terceiros que se relacionam com a Administração Pública. Trata-se de evolução legislativa que tornou mais rigorosos e precisos os pressupostos para a responsabilização por atos lesivos ao patrimônio público, afastando interpretações fundadas em presunções e exigindo maior rigor na demonstração dos elementos necessários à incidência do regime sancionador. A Lei nº 14.230/2021 consagrou, nesse contexto, um modelo de responsabilização que se aproxima das garantias típicas do Direito Penal. A aproximação decorre do reconhecimento de que, em matéria de exercício do poder punitivo estatal, inclusive no âmbito do Direito Administrativo Sancionador, devem ser observadas garantias fundamentais destinadas a limitar o exercício arbitrário da potestade sancionatória. Nesse novo regime, não se admite a responsabilização fundada em dano presumido, hipotético ou meramente conjectural, tampouco a responsabilidade objetiva. Para que se configure ato de improbidade administrativa lesivo ao erário, mostra-se imprescindível a demonstração concreta de prejuízo patrimonial, efetivamente suportado pela Administração Pública, bem como do nexo causal entre a conduta dolosa do agente e o dano produzido. A aproximação entre o Direito Administrativo Sancionador e o Direito Penal não significa identidade entre os dois ramos, mas revela a incidência, no campo sancionatório administrativo, de garantias compatíveis com a necessidade de contenção do poder punitivo estatal, especialmente aquelas relacionadas à legalidade, à culpabilidade, à individualização da responsabilidade, à proporcionalidade e à vedação de responsabilização fundada em meras presunções. Por conseguinte, a mera constatação de irregularidade administrativa não autoriza, por si só, a imposição de condenação patrimonial. É indispensável que a lesão ao erário seja demonstrada de maneira objetiva, concreta e mensurável, não sendo suficiente presumir que a prática de ato administrativo irregular tenha, necessariamente, produzido prejuízo financeiro aos cofres públicos. Nesse sentido, o Colendo Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do AgInt no REsp nº 1.773.335/SP, Rel. Min. Afrânio Vilela, Segunda Turma, em 12/11/2025, assentou a necessidade de demonstração efetiva do prejuízo financeiro e do respectivo nexo causal para a responsabilização patrimonial, afastando a possibilidade de condenação fundada em dano presumido. A orientação mostra-se especialmente relevante no presente caso, em que a condenação ao ressarcimento foi estabelecida no montante de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais). Para a manutenção dessa condenação, seria necessária prova inequívoca de que tal quantia corresponde efetivamente a uma perda patrimonial suportada pelo Município e diretamente decorrente da conduta imputada à requerida. A existência de irregularidade na criação e no provimento dos cargos, ainda que suficiente para caracterizar a ilicitude administrativa anteriormente reconhecida, não permite presumir, sem demonstração específica, que as remunerações pagas aos servidores tenham representado dano patrimonial de igual valor ao erário. Com efeito, conforme se extrai do contexto fático dos autos, os servidores nomeados exerceram atividades e perceberam remuneração pelos serviços prestados, não tendo sido demonstrado que os pagamentos efetuados correspondessem a serviços inexistentes, que se tratasse de servidores fantasmas ou que os valores pagos fossem desprovidos de contraprestação laboral. A irregularidade administrativa e o dano ao erário, portanto, não se confundem. A primeira pode decorrer da violação às normas que disciplinam a criação e o provimento dos cargos públicos; o segundo, contudo, exige a demonstração de efetiva diminuição patrimonial, causalmente vinculada à conduta imputada. Assim, ausente prova cabal, efetiva e mensurável de prejuízo financeiro no montante reconhecido pela sentença, não subsiste a condenação ao ressarcimento ao erário, sob pena de se admitir a recomposição de patrimônio público sem a correspondente demonstração de que houve efetivo desfalque, o que poderia resultar em enriquecimento sem causa da própria Administração Pública. Pela mesma razão, deve ser afastada a condenação ao pagamento de multa civil no valor de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais), na medida em que, no caso concreto, a sanção foi fixada tendo como referência o mesmo contexto patrimonial utilizado para fundamentar a condenação ao ressarcimento, que se mostrou inexistente. O afastamento do ressarcimento, por ausência de demonstração de dano patrimonial efetivo, impõe, consequentemente, a revisão da multa civil tal como estabelecida na sentença, pois não se mostra juridicamente admissível manter sanção pecuniária assentada em prejuízo patrimonial que não foi concretamente demonstrado. Ressalte-se que a conclusão não implica afastar as irregularidades administrativas reconhecidas no julgamento, tampouco os fundamentos anteriormente expostos acerca da existência de dolo específico. Cuida-se, exclusivamente, de reconhecer que a imposição das sanções de natureza patrimonial exige prova específica e concreta da efetiva lesão ao patrimônio público, não sendo suficiente a presunção de dano decorrente da mera irregularidade do ato administrativo. Desse modo, devem ser afastadas as condenações ao ressarcimento ao erário e ao pagamento da multa civil, mantendo-se, no mais, os demais capítulos da sentença. As sanções mantidas observam os parâmetros de proporcionalidade e razoabilidade exigidos pelo artigo 12, parágrafo único, da Lei nº 8.429/1992, consideradas as circunstâncias agravantes e atenuantes do caso concreto. Como agravantes, destacam-se: a reiteração da conduta ao longo de toda a primeira gestão (2013–2016); o elevado número de servidores envolvidos; a posição de mais alta autoridade do Poder Executivo Municipal ocupada pela apelante, que intensifica o dever de probidade; o caráter planejado e sistemático das irregularidades; e a motivação político-eleitoral subjacente à conduta. Como atenuantes, militam em favor da apelante: a efetiva prestação de serviços pelos servidores nomeados, ainda que em funções irregulares; a ausência de enriquecimento pessoal; o decurso de significativo lapso temporal desde os fatos; e a realização de concurso público no segundo mandato, demonstrando que a regularização ocorreu, ainda que tardiamente. A suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 (cinco) anos, e a proibição de contratar com o Poder Público pelo prazo de 5 (cinco) anos mostram-se proporcionais e compatíveis com a gravidade da conduta e com os parâmetros estabelecidos pelo artigo 12, inciso II, da Lei de Improbidade Administrativa, não comportando redução. Por fim, uma vez reformada a decisão quanto ao ressarcimento ao erário, mostra-se indevida a manutenção da indisponibilidade de bens da apelante, nos termos do art. 16, §10, da Lei 8.429/92. ANTE O EXPOSTO, CONHEÇO DA APELAÇÃO E DOU-LHE PARCIAL PROVIMENTO, exclusivamente para afastar as condenações ao ressarcimento integral do dano ao erário, no valor de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais), e ao pagamento de multa civil, no mesmo montante, bem como, por consectário lógico, determinar o desbloqueio dos bens constritos, diante da ausência de comprovação cabal, efetiva e mensurável de prejuízo patrimonial concretamente suportado pelo Município e causalmente vinculado à conduta da requerida. Mantêm-se, no mais, os demais capítulos da sentença, inclusive aqueles relativos à configuração do ato de improbidade administrativa e às demais sanções impostas, nos termos da fundamentação. É como voto. Após o trânsito em julgado, determino a remessa dos autos ao juízo de origem, com as respectivas baixas necessárias, retirando-o do acervo desta relatoria. DIORAN JACOBINA RODRIGUES Juiz Substituto em Segundo Grau Relator Datado e Assinado Digitalmente Conforme Arts. 10 e 24 da Resolução nº 59/2016 do TJGO DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE SERVIDORES PARA CARGOS COMISSIONADOS DE ATRIBUIÇÕES TÉCNICAS E OPERACIONAIS. DESVIO DE FUNÇÃO. DOLO ESPECÍFICO CONFIGURADO. PRESCRIÇÃO AFASTADA. AUSÊNCIA DE PROVA DE DANO PATRIMONIAL EFETIVO. AFASTAMENTO DO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO E DA MULTA CIVIL. DESBLOQUEIO DE BENS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação Cível contra sentença que julgou procedentes os pedidos formulados em ação de improbidade administrativa, em razão da nomeação de servidores para cargos comissionados de atribuições meramente técnicas e do desvio de função para atividades operacionais, com condenação às sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há cinco questões em discussão: (i) saber se o aditamento da petição inicial, realizado para adequação da demanda às alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, configura nulidade processual; (ii) saber se houve decisão surpresa pela valoração do interrogatório e pela consideração da ausência de lei municipal autorizadora dos cargos; (iii) saber se a sentença apresenta deficiência de fundamentação e se ocorreu prescrição intercorrente ou quinquenal; (iv) saber se estão configurados os requisitos do ato de improbidade administrativa, especialmente o dolo específico; e (v) saber se há prova de dano patrimonial efetivo que autorize o ressarcimento ao erário e a imposição de multa civil. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O aditamento da petição inicial não configura alteração indevida da causa de pedir, pois decorreu de determinação judicial para adequação da demanda às alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 e não modificou os fatos essenciais imputados. A defesa teve oportunidade de se manifestar e produzir provas, inexistindo prejuízo ao contraditório. 4. Não há decisão surpresa quando a sentença considera declarações prestadas voluntariamente em interrogatório, pois o direito ao silêncio não impede a valoração das manifestações espontaneamente apresentadas. A controvérsia sobre a criação dos cargos por decreto também integrou o debate processual, afastando a alegação de fundamento novo. 5. A sentença apresenta fundamentação suficiente ao enfrentar as questões relevantes ao julgamento. A prescrição intercorrente não se consumou, pois o novo regime prescricional introduzido pela Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, conforme orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema nº 1.199 da repercussão geral. A prescrição quinquenal também não alcança a pretensão sancionatória nas circunstâncias examinadas. 6. A criação de cargos comissionados destinados a funções técnicas e operacionais, seguida de desvio sistemático de função, viola a regra constitucional do concurso público. A prova revela dolo específico, extraído da ciência da obrigatoriedade do concurso, do conhecimento da incompatibilidade das funções exercidas com os cargos comissionados, da manutenção consciente da situação irregular durante a primeira gestão, da nomeação massiva de servidores para funções operacionais, das declarações prestadas em interrogatório e da ausência de providências corretivas tempestivas. 7. A configuração do ato de improbidade administrativa não autoriza, por si só, a condenação ao ressarcimento ao erário. As sanções patrimoniais exigem demonstração concreta, efetiva e mensurável do prejuízo e de seu nexo causal com a conduta dolosa. A prestação efetiva de serviços pelos servidores impede presumir que as remunerações pagas tenham correspondido a dano patrimonial de igual valor ao erário. 8. Ausente prova cabal de prejuízo patrimonial no valor utilizado como fundamento da condenação, devem ser afastados o ressarcimento ao erário e a multa civil fixada no mesmo montante. Por consequência, também deve ser afastada a indisponibilidade de bens. As demais sanções permanecem proporcionais à gravidade da conduta, consideradas as circunstâncias agravantes e atenuantes reconhecidas no caso. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso conhecido e parcialmente provido, exclusivamente para afastar as condenações ao ressarcimento ao erário e ao pagamento de multa civil, bem como determinar o desbloqueio dos bens constritos. Tese de julgamento: “1. O aditamento da petição inicial determinado para adequação da ação de improbidade administrativa às alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 não configura nulidade quando preservados os fatos imputados e assegurado o contraditório. 2. A nomeação de servidores para cargos comissionados destinados a funções técnicas e operacionais incompatíveis com sua natureza, acompanhada de desvio de função e manutenção consciente da situação irregular, pode caracterizar dolo específico para fins de improbidade administrativa. 3. A condenação ao ressarcimento ao erário por ato de improbidade administrativa exige prova concreta, efetiva e mensurável do dano patrimonial e de seu nexo causal com a conduta dolosa. 4. A mera irregularidade na criação ou no provimento de cargos públicos não autoriza presumir dano ao erário quando demonstrada a efetiva prestação dos serviços remunerados. 5. A ausência de prova do dano patrimonial afasta o ressarcimento ao erário, a multa civil fundada no mesmo prejuízo e, por consequência, a indisponibilidade de bens.” Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, II e V; CPC, arts. 6º, 10 e 329, II; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 1º e 2º, 12, II e parágrafo único, 16, § 10, e 17, §§ 10-C, 10-D e 18; Lei nº 14.230/2021. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema nº 1.199 da repercussão geral, ARE nº 843.989; STF, ADI nº 7.236/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, decisão monocrática, j. 23.09.2025; STJ, AgInt no AREsp nº 1.221.590/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. 21.09.2021; STJ, AgInt no REsp nº 1.773.335/SP, Rel. Min. Afrânio Vilela, Segunda Turma, j. 12.11.2025.