2026-09-16 · STJ
AREsp 3302824/CE (2026/0253177-1) RELATOR:MINISTRO FRANCISCO FALCÃO AGRAVANTE:ESTADO DO CEARA AGRAVADO:BANCO BRADESCO S/A ADVOGADO:ANTONIO DE MORAES DOURADO NETO - PE023255 DECISÃO Na origem, trata-se de embargos à execução fiscal. Na sentença, julgou-se o pedido improcedente. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida. O valor da causa foi fixado em R$ 59.834,38 (cinquenta e nove mil oitocentos e trinta e quatro reais e trinta e oito centavos). O recurso especial foi interposto no TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO CEARÁ contra acórdão com o seguinte resumo de ementa: EMENTA. DIREITO ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. EMBARGOS à EXECUÇÃO. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. AUSÊNCIA DE VÍNCULO ENTRE O EMBARGANTE E O PROCESSO ADMINISTRATIVO QUE ORIGINOU UMA DAS CDAS. NULIDADE PARCIAL DA EXECUÇÃO. RECONHECIMENTO DE OFÍCIO. PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA RESPEITADOS. CONTROLE JUDICIAL DA DOSIMETRIA DE MULTA ADMINISTRATIVA. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILEDADE. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. APELAÇÃO INTERPOSTA PELO BANCO BRADESCO S/A CONTRA SENTENÇA QUE JULGOU IMPROCEDENTES OS EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL OPOSTOS CONTRA O ESTADO DO CEARÁ. O APELANTE ALEGOU, PRELIMINARMENTE, CERCEAMENTO DE DEFESA PELA AUSÊNCIA DE APRESENTAÇÃO DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS QUE ORIGINARAM AS CERTIDÕES DE DÍVIDA ATIVA (CDAS). IMPOSSIBILITANDO A VERIFICAÇÃO DA REGULARIDADE DOS TÍTULOS. NO MÉRITO, SUSTENTOU A DESPROPORCIONALIDADE DA MULTA APLICADA PELO DECON/CE E REQUEREU SUA REDUÇÃO. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. HÁ DUAS QUESTÕES EM DISCUSSÃO: (I) VERIFICAR SE HOUVE CERCEAMENTO DE DEFESA EM RAZÃO DA AUSÊNCIA DE JUNTADA DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS QUE FUNDAMENTARAM AS CDAS; E (II) ANALISAR A LEGALIDADE E A PROPORCIONALIDADE DA MULTA IMPOSTA AO APELANTE. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A LEI N° 6.830/80 EXIGE APENAS A JUNTADA DA CDA PAIA A PROPOSITURA DA EXECUÇÃO FISCAL, SENDO O PROCESSO ADMINISTRATIVO ACESSÍVEL AO EXECUTADO POR OUTROS MEIOS. 4. A CDA N° 2019.95002212-2 FOI EMITIDA COM BASE EM UM PROCESSO ADMINISTRATIVO NO QUAL O BANCO BRADESCO NÃO FIGUROU COMO PARTE, EVIDENCIANDO ERRO MATERIAL QUE COMPROMETE SUA VALIDADE. 5. A CDA N° 2019.95002228-9 ENCONTRA-SE REGULAR, POIS FOI ORIGINADA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO EM QUE O APELANTE TEVE OPORTUNIDADE DE DEFESA E CONTRADITÓRIO. 6. O PODEI- JUDICIÁRIO PODE EXERCER CONTROLE SOBRE O MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. ESPECIALMENTE QUANTO À LEGALIDADE E PROPORCIONALIDADE DA MULTA APLICADA, SEM VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODER ES. 7. A MULTA IMPOSTA PELO DECON/CE ATENDEU AOS PARÂMETROS ESTABELECIDOS NO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR (ART. 57) E RESPEITOU OS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE, NÃO HAVENDO MOTIVOS PAIA SUA REDUÇÃO. IV. DISPOSITIVO 8. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. ANULAÇÃO, DE OFICIO, DA CDA N° 2019.95002212-2 E CONSEQÜENTE EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO FISCAL EM RELAÇÃO A ESTA, PROSSEGUIMENTO DA EXECUÇÃO APENAS COM RELAÇÃO À CDA N° 2019.95002228-9. Após interposição de agravo em recurso especial, vieram os autos ao Superior Tribunal de Justiça. É o relatório. Decido. O recurso especial não deve ser conhecido. A Corte de origem bem analisou a controvérsia com base nos seguintes fundamentos: Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço do presente recurso e passo à análise do seu mérito. A controvérsia recursal consiste em verificar se houve, na presente execução fiscal, cerceamento de defesa do apelante, por ausência de apresentação, pelo Estado do Ceará, de cópia do processo administrativo que gerou a Certidão de Dívida Ativa que busca executar, bem como se a multa fixada pelo DECON/CE foi fixada de forma razoável e proporcional. Inicialmente, da análise da execução fiscal nº 0802018-47.2022.8.06.0001, verifica-se que o Estado do Ceará busca a execução das CD As nº 2019.95002212-2 (Processo Administrativo nº 23.001.001.16- 0007226) e nº 2019.95002228-9 (Processo Administrativo nº 23.001.001.18- 0017896), ambas no valor de R$ 28.453,84 (vinte e oito mil, quatrocentos e cinquenta e três reais e oitenta e quatro centavos) e correspondentes a condenações de multas pelo DECON. O Banco Bradesco opôs embargos à execução, que tramitaram sob o nº 0216771-58.2022.8.06.00001, resultando em sentença de improcedência, que foi impugnada, estando o presente recurso sob análise. Nesse momento, convém analisar a preliminar levantada pelo apelante, no que se refere à alegação de suposta ofensa ao contraditório e à ampla defesa. Pois bem, de acordo com o art. 6º, §1º, da Lei nº 6.830/80, a petição inicial da execução fiscal será instruída com a Certidão da Dívida Ativa, não fazendo nenhuma exigência quanto à juntada do processo administrativo que lhe deu origem, o qual é público e pode ser livremente acessado, de forma virtual, pelo executado, tanto é que este o juntou nestes autos, de modo que não houve nenhum prejuízo a ele. Da análise dos processos administrativos que cominaram na expedição das CD As, é possível verificar que o de nº 23.001.001.16- 0007226, acostado ao ID 16959210, não se refere à infração praticada pela instituição recorrente, mas envolvendo, como fornecedor da relação de consumo, outra empresa, LAR INVESTE CONSTRUÇÃO PARTICIPAÇÃO LTDA. Esta empresa, conforme decisão administrativa de ID 16959211, págs. 13/16, foi condenada pelo DECON ao pagamento de multa no valor de 7.000 UFIRCE’s, em razão de não ter cumprido o distrato feito com o consumidor, correspondente à obrigação de restituição os valores pagos por ele, encargo assumido em razão do descumprimento contratual por parte da empresa. O referido processo administrativo correu regularmente, mas, no parecer da Procuradoria Geral do Estado, fez-se menção a outro processo administrativo, o qual constava o Banco Bradesco como fornecedor. Desse modo, a CDA do processo administrativo nº 23.001.001.16- 0007226 foi emitida erroneamente em desfavor da instituição financeira, uma vez que ela sequer foi parte do referido processo, tratando-se de erro material que compromete a validade da mencionada certidão. Apesar de a juntada do processo administrativo não ser necessária para o ajuizamento da execução fiscal e de a CDA, por ser presumidamente verídica de legal, ser suficiente para a cobrança, verifica-se que, no presente caso, uma delas foi emitida de forma equivocada. No entanto, tal equívoco não foi apontado pelo apelante em suas razões recursais. Portanto, não acolho a preliminar levantada, mas anulo, de ofício, a CDA nº 2019.95002212-2, em razão de esta não se referir a processo administrativo do qual o apelante seja parte. Todavia, reforço a regularidade da CDA nº 2019.95002228-9, devendo ser a única CDA objeto de execução pelo Estado do Ceará em face do Banco Bradesco. Agora, passo à análise da decisão administrativa (processo administrativo nº 23.001.001.18-0017896) que condenou o apelante ao pagamento de multa no valor de 4100 UFIRC Es. Nesse sentido, cabe ressaltar que é cabível o controle judicial do ato administrativo, sem que isso implique violação ao princípio da separação dos poderes. Nesse sentido, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do AgRg no R Esp 1436903/DF, sob a relatoria do Min. Herman Benjamin, D Je 04/02/2016, teve a oportunidade de se manifestar na direção de que “em face da constitucionalização do direito administrativo e da evolução do estado de direito, tem-se entendido que o Poder Judiciário pode se imiscuir na análise do mérito do ato administrativo, desde que seja analisado sob o seu aspecto jurídico, e para que sejam observados, além da legalidade em sentido amplo do ato, também os princípios e mandamentos constitucionais.” Assim, no desempenho de sua função constitucional de aplicar a lei em sua amplitude, o Poder Judiciário pode examinar os atos da administração pública – inclusive incursionando no mérito – porquanto, sem tal limitação, estaria a administração dotada de poder absoluto e irrestrito, viabilizando práticas arbitrárias, o que, na realidade, deve ser avaliado à luz do caso concreto, sob pena de se cometer injustiças. Outrossim, é cabível o controle judicial do ato administrativo fixador da sanção pecuniária, pois este, além de estar devidamente motivado e de observar os parâmetros mínimo e máximo delimitados em lei, deve sempre respeitar os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, que exsurgem como instrumentos de controle pelo Poder Judiciário para evitar excesso de poder e condutas desarrazoadas da Administração Pública. Foi esse o entendimento perfilhado por esta Corte em diversas oportunidades, nas quais inclusive houve a análise minuciosa do importe fixado a título de multa administrativa e a sua redução quando constatada a violação aos princípios acima mencionados. (...) Vale destacar que contra esse julgado foi interposto o recurso cabível perante a Suprema Corte, que lhe negou provimento sob o argumento de que “não viola o princípio da separação dos poderes o exame da legalidade e abusividade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário” (STF, ARE 1147810/CE, Relator Ministro Luiz Fux, DJE 09/08/2018). Nesse mesmo sentido: a) TJCE, Apelação nº 0049681-74.2012.8.06.0001, Relator Desembargador FERNANDO LUIZ XIMENES ROCHA, 1ª Câmara Direito Público, Data do julgamento: 18/12/2017; b) TJCE, Apelação nº 0184609-83.2017.8.06.0001, Relator Desembargador FRANCISCO GLADYSON PONTES, 2ª Câmara de Direito Público, Data do julgamento: 08/05/2019. É cediço que o Programa Estadual de Proteção e Defesa do Consumidor – DECON, órgão integrante da estrutura do Ministério Público Estadual, tem competência para fiscalizar as relações de consumo e cominar as penalidades resultantes do munus público exercido, previstas no CDC e em outras normas pertinentes à Defesa do Consumidor (vide art. 4º, II, da Lei Complementar Estadual nº 30/2002). Além disso, as penas poderão ser aplicadas pelo DECON, de forma isolada ou cumulativamente, sem prejuízo das de natureza cível, penal e das definidas em normas específicas, bem como sem prejuízo das atribuições do órgão normativo ou regulador da atividade (art. 14 da LC Estadual nº 30/2002). É inconteste nos autos a regularidade do procedimento administrativo em tela, porquanto o DECON fundamentou corretamente a decisão exarada em respeito à legislação consumerista, bem como conferiu oportunidade de defesa e exercício do contraditório à apelante. Logo, não prospera a alegação da existência de ilegalidade na atuação administrativa, capaz de ensejar a interferência do judiciário. A respeito da sanção, tem-se a deliberar o que segue. A quantificação da multa a ser aplicada em caso de descumprimento da legislação consumerista, nos moldes fixados no art. 57, parágrafo único, do CDC, nada obstante a lei conferir ampla margem de fixação, deve observar os princípios constitucionais da razoabilidade, da proporcionalidade e da legalidade, sendo admitido o controle judicial nos moldes acima delineados. Dito isso, verifica-se que o art. 57 do CDC (...) Da leitura da decisão administrativa proferida (ID 16959212 – Págs. 16/21) percebe-se que a dosimetria da multa está regularmente fundamentada e dentro dos parâmetros delimitados em lei, não havendo falar em ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, especialmente porque o DECON apresentou todos os indicativos utilizados para embasar o cálculo (...) Dessa forma, constata-se que o apelante não aduziu fundamentos suficientes para reduzir o quantum da multa fixada pelo DECON. Diante do exposto, CONHEÇO DA APELAÇÃO PARA LHE NEGAR PROVIMENTO, mas anulo, de ofício, a CDA nº 2019.95002212-2, determinando a extinção da execução fiscal em relação a esta, devendo prosseguir a execução apenas com relação à CDA nº 2019.95002228-9. Não há violação do art. 1.022 do CPC/2015 (antigo art. 535 do CPC/1973) quando o Tribunal a quo se manifesta clara e fundamentadamente acerca dos pontos indispensáveis para o desate da controvérsia, apreciando-a (art. 165 do CPC/73 e do art. 489 do CPC/2015), apontando as razões de seu convencimento, ainda que de forma contrária aos interesses da parte, como verificado na hipótese. Conforme entendimento pacífico desta Corte, “o julgador não está obrigado a responder a todas as questões suscitadas pelas partes, quando já tenha encontrado motivo suficiente para proferir a decisão”. A prescrição trazida pelo art. 489 do CPC/2015 confirma a jurisprudência já sedimentada pelo Colendo Superior Tribunal de Justiça, “sendo dever do julgador apenas enfrentar as questões capazes de infirmar a conclusão adotada na decisão recorrida”. EDcl no MS 21.315/DF, relatora Ministra Diva Malerbi (Desembargadora convocada TRF 3ª Região), Primeira Seção, julgado em 8/6/2016, DJe 15/6/2016. Quanto à matéria de fundo, verifica-se que a Corte de origem analisou a controvérsia dos autos levando em consideração os fatos e provas relacionados à matéria. Assim, para se chegar à conclusão diversa seria necessário o reexame fático-probatório, o que é vedado pelo enunciado n. 7 da Súmula do STJ, segundo o qual "A pretensão de simples reexame de provas não enseja recurso especial". Relativamente às demais alegações de violação (artigos 141 e 492, do CPC), esta Corte somente pode conhecer da matéria objeto de julgamento no Tribunal de origem. Ausente o prequestionamento da matéria alegadamente violada, não é possível o conhecimento do recurso especial. Nesse sentido, o enunciado n. 211 da Súmula do STJ: "Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal a quo"; e, por analogia, os enunciados n. 282 e 356 da Súmula do STF. Conforme entendimento desta Corte, não há incompatibilidade entre a inexistência de ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015 e a ausência de prequestionamento, com a incidência do enunciado n. 211 da Súmula do STJ, quanto às teses invocadas pela parte recorrente, que, entretanto, não são debatidas pelo tribunal local, por entender suficientes para a solução da controvérsia outros argumentos utilizados pelo colegiado. Nesse sentido: AgInt no AREsp 1.234.093/RJ, relator Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 24/4/2018, DJe 3/5/2018; AgInt no AREsp 1.173.531/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 20/3/2018, DJe 26/3/2018. Caso exista nos autos prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem na vigência do CPC/2015, determino a sua majoração, em desfavor da parte recorrente, no importe de 1% sobre o valor já fixado, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, observados, se aplicáveis: i. os limites percentuais previstos nos §§ 2º e 3º do já citado dispositivo legal; ii. a concessão de gratuidade judiciária. Ante o exposto, nos termos do art. 253, parágrafo único, II, a, do Regimento Interno do STJ, conheço do agravo relativamente à matéria que não se enquadra em tema repetitivo, e não conheço do recurso especial. Publique-se. Intimem-se. Relator FRANCISCO FALCÃO