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TRF1 · Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA
PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região 3ª Turma Intimação automática - inteiro teor do acórdão Via DJEN PROCESSO: 0039097-22.2003.4.01.3400 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - MPF POLO PASSIVO:JOSE DE SA NETO e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: MARCELO RAMOS CORREIA - DF15598-A, HELIO GIL GRACINDO - DF19213-S, MARCOS VELASCO FIGUEIREDO - RJ61424-A, ESTEVAO PRADO DE OLIVEIRA CARVALHO - SP186670-A, PAULO EMILIO NADIER LISBOA - BA15530-A, MARCO ANTONIO MENEGHETTI - DF3373-A, GEISY FIEDRA RIOS PINHEIRO DE ALMEIDA - BA13008-A, ERMIRO FERREIRA NETO - BA28296-A, LARA BRITTO DE ALMEIDA DOMINGUES NEVES - BA28667-A e ROBERTO HIDEMITSU YAMASHIRO - DF2560-A DESTINATÁRIO(S): IEP ITAPIRACEM EMPREENDIMENTOS E PARTICIPACOES S A MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) MARCO ANTONIO MENEGHETTI - (OAB: DF3373-A) BANCO ECONOMICO S. A. EM LIQUIDACAO EXTRAJUDICIAL EM LIQUIDACAO MARCO ANTONIO MENEGHETTI - (OAB: DF3373-A) ANTONIO PEDREIRA DE FREITAS BURITY MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) JOSE FARANI PEDREIRA DE FREITAS ESTEVAO PRADO DE OLIVEIRA CARVALHO - (OAB: SP186670-A) PAULO EMILIO NADIER LISBOA - (OAB: BA15530-A) ANTONIO CALMON DU PIN E ALMEIDA MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) JOSE ROBERTO DAVID DE AZEVEDO MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) FRANCISCO DE SA JUNIOR MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) VITORIA EMPREENDIMENTOS E SERVICOS LTDA MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) COMPANHIA DE SEGUROS ALIANCA DA BAHIA LARA BRITTO DE ALMEIDA DOMINGUES NEVES - (OAB: BA28667-A) ERMIRO FERREIRA NETO - (OAB: BA28296-A) GEISY FIEDRA RIOS PINHEIRO DE ALMEIDA - (OAB: BA13008-A) PEDRO SAMPAIO MALLAN MARCOS VELASCO FIGUEIREDO - (OAB: RJ61424-A) JOSE DE SA NETO MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) HELIO GIL GRACINDO - (OAB: DF19213-S) ALFRED DE CASTRO REBELLO KIRCHHOFF MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) ANGELO CALMON DE SA MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) GUSTAVO HENRIQUE DE BARROSO FRANCO MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) FRANCISCO LAFAIETE DE PADUA LOPES MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) CARLOS EDUARDO TAVARES DE ANDRADE MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) GUSTAVO JORGE LABOISSIERE LOYOLA MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) JOSE SERRA HELIO GIL GRACINDO - (OAB: DF19213-S) CLAUDIO NESS MAUCH ROBERTO HIDEMITSU YAMASHIRO - (OAB: DF2560-A) FINALIDADE: Intimar acerca do inteiro teor do acórdão proferido (ID 466560951) nos autos do processo em epígrafe. JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0039097-22.2003.4.01.3400 PROCESSO REFERÊNCIA: 0039097-22.2003.4.01.3400 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - MPF POLO PASSIVO:JOSE DE SA NETO e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: MARCELO RAMOS CORREIA - DF15598-A, HELIO GIL GRACINDO - DF19213-S, MARCOS VELASCO FIGUEIREDO - RJ61424-A, ESTEVAO PRADO DE OLIVEIRA CARVALHO - SP186670-A, PAULO EMILIO NADIER LISBOA - BA15530-A, MARCO ANTONIO MENEGHETTI - DF3373-A, GEISY FIEDRA RIOS PINHEIRO DE ALMEIDA - BA13008-A, ERMIRO FERREIRA NETO - BA28296-A e LARA BRITTO DE ALMEIDA DOMINGUES NEVES - BA28667-A RELATOR(A):OLIVIA MERLIN SILVA PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) n. 0039097-22.2003.4.01.3400 R E L A T Ó R I O A EXMA. SRA. JUÍZA FEDERAL OLÍVIA MÉRLIN SILVA (RELATORA CONVOCADA): Trata-se de recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra sentença, que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF, julgou improcedentes os pedidos para condenação de PEDRO SAMPAIO MALAN, JOSÉ SERRA, GUSTAVO JORGE LABOISSIERE LOYOLA, ALKIMAR RIBEIRO MOURA, CLÁUDIO NESS MAUCH, CARLOS EDUARDO TAVARES DE ANDRADE, FRANCISCO LAFAIETE DE PADUA LOPES, GUSTAVO HENRIQUE DE BARROSO FRANCO, ANGELO CALMON DE SÁ, ALFRED DE CASTRO REBELLO KIRCHHOFF, FRANCISCO DE SÁ JUNIOR, ANTONIO CALMON DU PIN E ALMEIDA, JOSÉ ROBERTO DAVID DE AZEVEDO, ANTONIO PEDREIRA DE FREITAS BURITY, espólio de JOSÉ FARANI PEDREIRA DE FREITAS, JOSÉ DE SÁ NETO, espólio de MAURÍCIO TEIXEIRA LEAL DE ABREU, BANCO ECONÔMICO S/A, IEP – ITAPIRACEM EMPREENDIMENTOS E PARTICIPAÇÕES S/A, COMPANHIA DE SEGUROS ALIANÇA DA BAHIA e VITÓRIA EMPRENDI. E SERV. LTDA como incursos na conduta prevista no art. 10, incisos VI, VIII e XI, e art. 11, inciso I, da Lei n° 8.429/92 (art. 487, I, do CPC). Na sentença recorrida, o magistrado a quo entendeu que as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 - especialmente a exigência de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa e a revogação das hipóteses anteriormente previstas no art. 11 da Lei nº 8.429/1992 - possuem aplicação retroativa aos processos em curso. Consignou que a petição inicial descreveu apenas fatos genéricos e “sem a imputação de algum dolo específico que possa autorizar o manejo da presente ação”. Assim, julgou improcedentes os pedidos cf. art. 487, I, do CPC. O MPF interpôs recurso de apelação, sustentando que, nos termos da tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema nº 1.199 da Repercussão Geral, a incidência retroativa das disposições mais benéficas introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso não afasta a necessidade de exame da presença do elemento subjetivo dolo, impondo ao julgador a verificação concreta de sua ocorrência. Defende que a petição inicial descreve, de forma individualizada, as condutas atribuídas aos ex-dirigentes do Banco Central do Brasil e do Conselho Monetário Nacional no contexto da implementação e operacionalização do PROER, evidenciando a prática consciente e deliberada de atos contrários ao interesse público, os quais, segundo a tese recursal, configurariam desvio de finalidade e ofensa aos deveres funcionais inerentes aos cargos por eles ocupados. Sustenta, ainda, que os atos imputados aos Demandados teriam ocasionado lesão ao erário e afronta aos princípios que regem a Administração Pública, circunstâncias que preservam a subsunção das condutas ao regime jurídico da improbidade administrativa mesmo após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. Requer, pois, o provimento do apelo, a fim de que os pedidos sejam julgados procedentes. A COMPANHIA DE SEGUROS ALIANÇA DA BAHIA apresentou contrarrazões, requerendo o não conhecimento do recurso de apelação ou, subsidiariamente, o seu desprovimento. BANCO CENTRAL DO BRASIL, GUSTAVO JORGE LABOISSIÈRE LOYOLA, ALKIMAR RIBEIRO MOURA, CLÁUDIO NESS MAUCH, CARLOS EDUARDO TAVARES DE ANDRADE, FRANCISCO LAFAIETE DE PÁDUA LOPES e GUSTAVO HENRIQUE DE BARROSO FRANCO apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento do recurso. A UNIÃO apresentou contrarrazões, requerendo o desprovimento do recurso. A Procuradoria Regional da República (PRR1) manifestou-se pelo provimento da apelação. É o relatório. Juíza Federal OLÍVIA MÉRLIN SILVA Relatora Convocada (em auxílio) PODER JUDICIÁRIO Processo Judicial Eletrônico Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA APELAÇÃO CÍVEL (198) n. 0039097-22.2003.4.01.3400 V O T O A EXMA. SRA. JUÍZA FEDERAL OLÍVIA MÉRLIN SILVA (RELATORA CONVOCADA): Cuida-se de recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra sentença, que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF, julgou improcedentes os pedidos para condenação de PEDRO SAMPAIO MALAN e outros como incursos na conduta prevista no art. 10, incisos VI, VIII e XI, e art. 11, inciso I, da Lei n° 8.429/92 (art. 487, I, do CPC). PRELIMINAR Não conhecimento da apelação Nas contrarrazões, a COMPANHIA DE SEGUROS ALIANÇA DA BAHIA pugnou pelo não conhecimento do recurso sob o fundamento de que o MPF não impugnou especificamente os fundamentos da sentença, em afronta ao disposto no art. 932, III, do CPC. No caso, constata-se que o MPF insurgiu-se expressamente contra a sentença que julgou improcedentes os pedidos em relação aos demandados, sustentando que a narrativa fática constante da petição inicial é suficiente e que há elementos aptos a caracterizar os atos de improbidade administrativa imputados aos demandados. A pretensão recursal dirige-se precisamente ao fundamento central da sentença, qual seja, a alegada ausência de individualização das condutas atribuídas aos demandados e de demonstração do elemento subjetivo exigido para a configuração dos atos de improbidade apontados. Há, assim, correlação lógica entre os fundamentos da decisão recorrida e as razões de inconformismo apresentadas pelo apelante, o que afasta a alegada violação ao princípio da dialeticidade. A hipótese, portanto, é de conhecimento do recurso. 2. DO MÉRITO RECURSAL 1.1. Da alteração da Lei n° 8.429/92 a partir da edição da Lei n°14.230/2021 Como é cediço, a Lei n° 8.429/1992 (LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. O referido diploma, que entrou em vigor a partir de 26/10/2021, ao passo em que estabeleceu novas diretrizes no campo da persecução dos atos de improbidade praticados contra a Administração Pública, fixou critérios mais rígidos em matéria probatória, ampliando as garantias asseguradas ao agente, e estabelecendo, de forma expressa, que ao sistema de responsabilização por atos ímprobos aplicam-se os princípios constitucionais do “Direito Administrativo Sancionador” (art. 1° §4° da LIA) Nessa perspectiva, afigura-se absolutamente plausível a compreensão de que a nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador, sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. Daí que as questões de natureza material introduzidas na LIA pela Lei n° 14.230/2021, particularmente nas hipóteses benéficas ao Réu, têm aplicação imediata aos processos em curso, em relação aos quais ainda não houve trânsito em julgado. Na prática, significa dizer que o julgamento de uma ação de improbidade administrativa que esteja em trâmite, necessariamente, levará em conta a superveniência da Lei n° 14.230/2021, permitindo a retroatividade da norma material benigna em favor do agente. Ou seja, se as inovações legais recaírem sobre elementos constitutivos do tipo, seja para excluir a ilicitude de certas condutas, seja para abrandar a punição ou, ainda, para recrudescer as condições para o juízo condenatório, a partir de exigências adicionais para a configuração do ato ímprobo, todas essas nuances deverão ser consideradas para o escorreito julgamento da causa. No ponto, cumpre atentar para o fato de que, no novo sistema persecutório, a responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). De acordo com o novo regramento, para além do animus doloso (em relação ao qual não basta a mera voluntariedade do agente - §2° do art. 1º da LIA), a nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na “culpa grave” e no “dano presumido” (dano in re ipsa – cf. art. 21, I, da LIA). Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerus clausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. Ainda no tocante ao art. 11 da LIA, o enquadramento na conduta relativa a não prestação de contas (inciso VI), para fins de responsabilização de acordo com o novo sistema persecutório, impõe: (i) a demonstração de que o agente dispunha de condições para realizar o procedimento; (ii) a comprovação de que ele (o agente) tinha por escopo “ocultar irregularidades”. Ademais, o §1° do art. 11 da LIA (aplicável ao art. 10 por força do §2°) expressamente prevê que: “Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021). Essa foi a opção do legislador ordinário, que, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. 2.2 Dos fatos alegados Registre-se, no ponto que interessa à análise do presente recurso, que o MPF (autor da ação) sustentou, na petição inicial, que os então dirigentes do Banco Central do Brasil, do Conselho Monetário Nacional e do Banco Econômico S.A. teriam praticado atos de improbidade administrativa ao, em alegado desvio de finalidade, decretarem a intervenção no Banco Econômico em substituição à liquidação extrajudicial, embora, segundo a petição inicial, já estivessem configurados os pressupostos legais para a decretação da liquidação extrajudicial. Afirmou o Parquet que essa opção administrativa teria viabilizado a posterior liberação de recursos públicos no âmbito do PROER, bem como o recebimento de garantias reputadas inidôneas, o que teria ocasionado prejuízo ao erário e proporcionado benefício indevido aos administradores e acionistas da instituição financeira. Sustentou, ainda, que as condutas imputadas aos Demandados teriam violado os princípios da administração pública e configurado atos de improbidade administrativa causadores de dano ao patrimônio público. Imputou ao Requerido, pois, as condutas descritas no art. 10, inciso VI, VIII, XII e art. 11, I, da Lei nº 8.429/92, em sua redação original. O Juízo de primeiro grau proferiu sentença sob a perspectiva da nova legislação (id n. 420039607), rejeitando os pedidos formulados pela acusação (art. 487, I, CPC). É contra esse entendimento que recai a insurgência recursal. No caso dos autos, não há razões para dissentir do posicionamento externado pelo Juízo de primeiro grau, que, analisando o caso já sob a perspectiva da nova legislação, rejeitou a pretensão autoral por não identificar elementos que autorizassem a conclusão de que a conduta dos Réus estivesse pautada em dolo. A presente controvérsia deve ser apreciada sob a perspectiva do regime jurídico atualmente aplicável à improbidade administrativa, notadamente após as profundas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. Embora a ação tenha sido ajuizada sob a égide da redação originária da Lei nº 8.429/1992, é inegável que o novo diploma legislativo promoveu verdadeira reformulação do sistema de responsabilização por improbidade administrativa, redefinindo pressupostos materiais indispensáveis à imposição das severas sanções previstas na legislação. A reforma legislativa não se limitou a promover ajustes redacionais. Ao contrário, estabeleceu novo paradigma interpretativo para o direito administrativo sancionador, reforçando a necessidade de observância dos princípios da tipicidade estrita, da segurança jurídica, da individualização da responsabilidade e da demonstração do elemento subjetivo exigido para a configuração dos ilícitos. Nesse contexto, assume especial relevância a exigência de demonstração do dolo, compreendido não como mera voluntariedade do ato administrativo praticado, mas como vontade consciente dirigida à realização da conduta tipificada como ímproba. A improbidade administrativa, especialmente após a reforma legislativa, não admite construções presuntivas nem responsabilizações derivadas exclusivamente da posição hierárquica ocupada pelo agente ou de sua participação institucional em determinado processo decisório. A responsabilização exige demonstração concreta de atuação pessoal, consciente e dirigida à prática do resultado ilícito previsto em lei. É precisamente sob essa perspectiva que deve ser examinada a fundamentação adotada pela sentença. Observa-se que o núcleo central do decisum recorrido não repousa propriamente sobre a inexistência material dos fatos narrados pelo MPF. O fundamento determinante da improcedência consiste na constatação de que a petição inicial e os elementos produzidos ao longo da instrução processual não lograram individualizar adequadamente a atuação dos diversos demandados nem demonstrar, em relação a cada um deles, a presença do elemento subjetivo exigido pelo regime jurídico atualmente vigente. Com efeito, a análise da petição inicial revela a construção de extensa narrativa acerca da crise enfrentada pelo Banco Econômico S.A., da atuação do Banco Central do Brasil, das deliberações adotadas pelo Conselho Monetário Nacional e das operações posteriormente realizadas no contexto do PROER. Todavia, embora a narrativa seja detalhada quanto ao contexto institucional e econômico dos acontecimentos, verifica-se significativa dificuldade na individualização das condutas atribuídas a cada demandado. Em diversos trechos, as imputações são dirigidas a categorias amplas de agentes, tais como dirigentes do Banco Central, membros do Conselho Monetário Nacional ou administradores da instituição financeira, sem a correspondente delimitação das condutas específicas atribuídas a cada réu, dos atos concretamente praticados, da participação efetivamente desempenhada em cada deliberação e do elemento subjetivo correspondente. A exigência de individualização não constitui formalidade processual destituída de relevância prática. Trata-se de decorrência direta dos princípios constitucionais que regem o exercício do poder sancionador do Estado. Em ações de improbidade administrativa, a imputação deve permitir a identificação precisa do comportamento atribuído a cada demandado, possibilitando não apenas o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa, mas também o efetivo controle jurisdicional acerca da presença dos elementos constitutivos do ilícito. A mera afirmação de que determinado agente integrava órgão colegiado ou ocupava função de direção em instituição pública ou privada não é suficiente para autorizar a conclusão de que participou dolosamente de eventual prática ímproba. No caso concreto, o MPF procura sustentar que a escolha da intervenção em substituição à liquidação extrajudicial teria representado medida destinada a viabilizar o posterior acesso da instituição financeira aos mecanismos de auxílio estatal. Sustenta igualmente que determinadas alterações normativas teriam favorecido indevidamente a instituição financeira e que as garantias aceitas nas operações realizadas não refletiriam adequadamente seu valor econômico. Todavia, mesmo admitindo-se, para fins argumentativos, a existência de divergência acerca da correção técnica, econômica ou regulatória dessas decisões, permanece imprescindível demonstrar que os agentes responsáveis por tais atos agiram com a finalidade consciente de produzir resultado contrário ao ordenamento jurídico. E é justamente nesse ponto que a pretensão recursal não supera os fundamentos da sentença. A leitura das razões de apelação evidencia esforço argumentativo destinado a demonstrar a suposta inadequação das decisões administrativas adotadas à época dos fatos. Entretanto, a demonstração da eventual inadequação de uma escolha administrativa não conduz automaticamente à configuração da improbidade administrativa. O direito administrativo sancionador não se presta à revisão judicial de opções administrativas exclusivamente sob o prisma da conveniência, da oportunidade ou da suposta melhor alternativa regulatória disponível. Especialmente em situações de elevada complexidade econômica e institucional, como aquelas relacionadas à preservação da estabilidade do sistema financeiro nacional, a responsabilização por improbidade exige demonstração segura de que o agente extrapolou conscientemente os limites da legalidade para alcançar finalidade ilícita. Não basta, portanto, sustentar que outra solução administrativa seria possível ou até mesmo preferível. É indispensável demonstrar que a solução efetivamente adotada foi conscientemente utilizada como instrumento para a prática de ato ímprobo. A instrução processual, contudo, não produziu elementos aptos a demonstrar essa circunstância. Constata-se, inclusive, que não foram identificadas provas capazes de evidenciar atuação coordenada dos demandados com o propósito de causar lesão ao erário ou de violar deliberadamente os princípios da Administração Pública. Também merece destaque a circunstância de que a própria dinâmica dos fatos narrados envolve sucessão de atos administrativos, normativos e financeiros praticados por diversos agentes, em distintos momentos históricos e sob diferentes contextos institucionais. Nessas hipóteses, a exigência de individualização assume relevância ainda maior, justamente para impedir que a responsabilização decorra de construções genéricas incompatíveis com a natureza sancionatória da ação de improbidade administrativa. A configuração do ato ímprobo passou a exigir demonstração mais rigorosa da conduta, do nexo subjetivo e do enquadramento típico, afastando definitivamente modelos de responsabilização fundados em presunções, ilações ou imputações genéricas. Assim, ainda que se reconheça a relevância histórica dos fatos discutidos nos autos e a importância institucional do controle exercido pelo MPF, a imposição das severas sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 somente pode ocorrer quando presentes, de forma inequívoca, todos os pressupostos legais da responsabilização. No caso dos autos, a deficiência de individualização das condutas e a ausência de demonstração concreta do dolo constituem obstáculos intransponíveis ao acolhimento da pretensão recursal. A sentença examinou adequadamente as modificações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, observou a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal quanto à necessidade de demonstração do elemento subjetivo e concluiu, de forma fundamentada, que os fatos narrados não satisfazem as exigências atualmente impostas para a configuração dos atos de improbidade administrativa. Dessa forma, a manutenção do decisum mostra-se a solução mais compatível com os princípios que regem o direito administrativo sancionador, com as garantias constitucionais aplicáveis à matéria e com o atual regime jurídico da improbidade administrativa. Por fim, cumpre registrar que a conduta descrita no inciso I do art. 11 da LIA foi abolida do ordenamento jurídico pátrio, sendo absolutamente inviável uma condenação a partir do enquadramento em tal normal (v.gAC 0029682-86.2011.4.01.3900, Relatora Desembargadora Federal Mônica Sifuentes, PJe de 18/4/2022 e AC 0006435-64.2016.4.01.4300, JUIZ FEDERAL MARLLON SOUSA (CONV.), TRF1 - TERCEIRA TURMA, PJe 09/08/2022). Oportuno ressaltar que, em julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. Confira-se: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente. (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22-08-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023) (grifos postos). 3. DA CONCLUSÃO Na atual conjuntura, portanto, ante a manifesta inexistência de ato de improbidade – ausente a comprovação cabal do dolo específico – o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92. Ante o exposto nega-se provimento à apelação. É o voto. Juíza Federal OLÍVIA MÉRLIN SILVA Relatora Convocada (em auxílio) PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0039097-22.2003.4.01.3400 PROCESSO REFERÊNCIA: 0039097-22.2003.4.01.3400 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - MPF POLO PASSIVO:JOSE DE SA NETO e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: MARCELO RAMOS CORREIA - DF15598-A, HELIO GIL GRACINDO - DF19213-S, MARCOS VELASCO FIGUEIREDO - RJ61424-A, ESTEVAO PRADO DE OLIVEIRA CARVALHO - SP186670-A, PAULO EMILIO NADIER LISBOA - BA15530-A, MARCO ANTONIO MENEGHETTI - DF3373-A, GEISY FIEDRA RIOS PINHEIRO DE ALMEIDA - BA13008-A, ERMIRO FERREIRA NETO - BA28296-A e LARA BRITTO DE ALMEIDA DOMINGUES NEVES - BA28667-A E M E N T A PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR REJEITADA. LEI N. 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. PROER. AUSÊNCIA DE INDIVIDUALIZAÇÃO DAS CONDUTAS. IMPUTAÇÕES GENÉRICAS. ART. 10, VI, VIII e XI, DA LEI 8.429/92. DOLO ESPECÍFICO NÃO DEMONSTRADO. ART. 11, INCISO I, DA LEI 8.429/92. CONDUTA ÍMPROBA MANIFESTAMENTE INEXISTENTE. ART. 17, §11, DA LEI 8.429/92. DESPROVIMENTO DO RECURSO. SENTENÇA MANTIDA. 1. Trata-se de recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra sentença, que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF, julgou improcedentes os pedidos para condenação dos Corréus como incursos na conduta prevista no art. 10, incisos VI, VIII e XI, e art. 11, inciso I, da Lei n° 8.429/92 (art. 487, I, do CPC). 2. O MPF alega que a tese firmada pelo STF no Tema 1.199 da Repercussão Geral não dispensa a análise do elemento subjetivo dolo nos processos em curso, afirmando que a petição inicial descreve de forma individualizada e suficiente as condutas dolosas atribuídas aos demandados no âmbito da implementação e operacionalização do PROER. Sustenta, ainda, que tais condutas teriam causado lesão ao erário e violação aos princípios da Administração Pública, mantendo-se sua adequação típica ao regime da improbidade administrativa mesmo após as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021. Requer, pois, o provimento do apelo, a fim de que os pedidos sejam julgados procedentes. 3. Preliminar de não conhecimento da apelação. A pretensão recursal dirige-se precisamente ao fundamento central da sentença, qual seja, a alegada ausência de individualização das condutas atribuídas aos demandados e de demonstração do elemento subjetivo exigido para a configuração dos atos de improbidade apontados. 4. Há, assim, correlação lógica entre os fundamentos da decisão recorrida e as razões de inconformismo apresentadas pelo apelante, o que afasta a alegada violação ao princípio da dialeticidade. A hipótese, portanto, é de conhecimento do recurso. 5. Do mérito. Da alteração da Lei n° 8.429/92 a partir da edição da Lei n° 14.230/2021. A Lei n° 8.429/1992 (LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. A nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador, sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. 6. No novo sistema persecutório, a responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). 7. A nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na “culpa grave” e no “dano presumido” (dano in re ipsa – cf. art. 21, I, da LIA). 8. Os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerus clausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. 9. O §1° do art. 11 da LIA (aplicável ao art. 10 por força do §2°) expressamente prevê que: “Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) 10. Essa foi a opção do legislador ordinário, que, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. 11. Dos fatos trazidos à apreciação. Não há razões para dissentir do posicionamento externado pelo Juízo de primeiro grau, que, analisando o caso já sob a perspectiva da nova legislação, rejeitou a pretensão autoral por não identificar elementos que autorizassem a conclusão de que a conduta dos Réus estivesse pautada em dolo. 12. Assume especial relevância a exigência de demonstração do dolo, compreendido não como mera voluntariedade do ato administrativo praticado, mas como vontade consciente dirigida à realização da conduta tipificada como ímproba. 13. A improbidade administrativa, especialmente após a reforma legislativa, não admite construções presuntivas nem responsabilizações derivadas exclusivamente da posição hierárquica ocupada pelo agente ou de sua participação institucional em determinado processo decisório. A responsabilização exige demonstração concreta de atuação pessoal, consciente e dirigida à prática do resultado ilícito previsto em lei. 14. Observa-se que o núcleo central do decisum recorrido não repousa propriamente sobre a inexistência material dos fatos narrados pelo MPF. O fundamento determinante da improcedência consiste na constatação de que a petição inicial e os elementos produzidos ao longo da instrução processual não lograram individualizar adequadamente a atuação dos diversos demandados nem demonstrar, em relação a cada um deles, a presença do elemento subjetivo exigido pelo regime jurídico atualmente vigente. 15. Com efeito, a análise da petição inicial revela a construção de extensa narrativa acerca da crise enfrentada pelo Banco Econômico S.A., da atuação do Banco Central do Brasil, das deliberações adotadas pelo Conselho Monetário Nacional e das operações posteriormente realizadas no contexto do PROER. 16. Todavia, embora a narrativa seja detalhada quanto ao contexto institucional e econômico dos acontecimentos, verifica-se significativa dificuldade na individualização das condutas atribuídas a cada demandado. 17. Em diversos trechos, as imputações são dirigidas a categorias amplas de agentes, tais como dirigentes do Banco Central, membros do Conselho Monetário Nacional ou administradores da instituição financeira, sem a correspondente delimitação das condutas específicas atribuídas a cada réu, dos atos concretamente praticados, da participação efetivamente desempenhada em cada deliberação e do elemento subjetivo correspondente. 18. A exigência de individualização não constitui formalidade processual destituída de relevância prática. Trata-se de decorrência direta dos princípios constitucionais que regem o exercício do poder sancionador do Estado. 19. Em ações de improbidade administrativa, a imputação deve permitir a identificação precisa do comportamento atribuído a cada demandado, possibilitando não apenas o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa, mas também o efetivo controle jurisdicional acerca da presença dos elementos constitutivos do ilícito. 20. A mera afirmação de que determinado agente integrava órgão colegiado ou ocupava função de direção em instituição pública ou privada não é suficiente para autorizar a conclusão de que participou dolosamente de eventual prática ímproba. 21. No caso concreto, mesmo admitindo-se, para fins argumentativos, a existência de divergência acerca da correção técnica, econômica ou regulatória dessas decisões, permanece imprescindível demonstrar que os agentes responsáveis por tais atos agiram com a finalidade consciente de produzir resultado contrário ao ordenamento jurídico. E é justamente nesse ponto que a pretensão recursal não supera os fundamentos da sentença. 22. A leitura das razões de apelação evidencia esforço argumentativo destinado a demonstrar a suposta inadequação das decisões administrativas adotadas à época dos fatos. Entretanto, a demonstração da eventual inadequação de uma escolha administrativa não conduz automaticamente à configuração da improbidade administrativa. 23. O direito administrativo sancionador não se presta à revisão judicial de opções administrativas exclusivamente sob o prisma da conveniência, da oportunidade ou da suposta melhor alternativa regulatória disponível. 24. Especialmente em situações de elevada complexidade econômica e institucional, como aquelas relacionadas à preservação da estabilidade do sistema financeiro nacional, a responsabilização por improbidade exige demonstração segura de que o agente extrapolou conscientemente os limites da legalidade para alcançar finalidade ilícita. 25. Não basta, portanto, sustentar que outra solução administrativa seria possível ou até mesmo preferível. É indispensável demonstrar que a solução efetivamente adotada foi conscientemente utilizada como instrumento para a prática de ato ímprobo. 26. A instrução processual, contudo, não produziu elementos aptos a demonstrar essa circunstância. 27. Constata-se, inclusive, que não foram identificadas provas capazes de evidenciar atuação coordenada dos demandados com o propósito de causar lesão ao erário ou de violar deliberadamente os princípios da Administração Pública. 28. Também merece destaque a circunstância de que a própria dinâmica dos fatos narrados envolve sucessão de atos administrativos, normativos e financeiros praticados por diversos agentes, em distintos momentos históricos e sob diferentes contextos institucionais. 29. Nessas hipóteses, a exigência de individualização das contutas assume relevância ainda maior, justamente para impedir que a responsabilização decorra de construções genéricas incompatíveis com a natureza sancionatória da ação de improbidade administrativa. 30. A configuração do ato ímprobo passou a exigir demonstração mais rigorosa da conduta, do nexo subjetivo e do enquadramento típico, afastando definitivamente modelos de responsabilização fundados em presunções, ilações ou imputações genéricas. 31. Ainda que se reconheça a relevância histórica dos fatos discutidos nos autos e a importância institucional do controle exercido pelo MPF, a imposição das severas sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 somente pode ocorrer quando presentes, de forma inequívoca, todos os pressupostos legais da responsabilização. 32. No caso dos autos, a deficiência de individualização das condutas e a ausência de demonstração concreta do dolo constituem obstáculos intransponíveis ao acolhimento da pretensão recursal. 33. A sentença examinou adequadamente as modificações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, observou a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal quanto à necessidade de demonstração do elemento subjetivo e concluiu, de forma fundamentada, que os fatos narrados não satisfazem as exigências atualmente impostas para a configuração dos atos de improbidade administrativa. 34. Dessa forma, a manutenção do decisum mostra-se a solução mais compatível com os princípios que regem o direito administrativo sancionador, com as garantias constitucionais aplicáveis à matéria e com o atual regime jurídico da improbidade administrativa. 35. A conduta descrita no inciso I do art. 11 da LIA foi abolida do ordenamento jurídico pátrio, sendo absolutamente inviável uma condenação a partir do enquadramento em tal normal (v.gAC 0029682-86.2011.4.01.3900, Relatora Desembargadora Federal Mônica Sifuentes, PJe de 18/4/2022 e AC 0006435-64.2016.4.01.4300, JUIZ FEDERAL MARLLON SOUSA (CONV.), TRF1 - TERCEIRA TURMA, PJe 09/08/2022). 36. Em julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. 37. Ante a manifesta inexistência de ato de improbidade – ausente a comprovação cabal do dolo específico – o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92.23. 38. Apelação desprovida. A C Ó R D à O Decide a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Primeira Região, por unanimidade, negar provimento ao recurso de apelação, nos termos do voto da Relatora. Brasília, data do julgamento. Juíza Federal OLÍVIA MÉRLIN SILVA Relatora Convocada (em auxílio) ACÓRDÃO A Turma, à unanimidade, negou provimento à apelação, nos termos do voto do(a) Relator(a). OBSERVAÇÃO 1: DA COMUNICAÇÃO DOS ATOS PROCESSUAIS - Sem prejuízo da observância da Lei n. 11.419/2006 e Lei n. 11.105/2015, deve ser seguida a aplicação da Resolução n. 455/2022, alterada pela Resolução CNJ n. 569/2024, notadamente a seguir elencados os principais artigos. Art. 11, § 3º Nos casos em que a lei não exigir vista ou intimação pessoal, os prazos processuais serão contados a partir da publicação no DJEN, na forma do art. 224, §§ 1º e 2º, do CPC, possuindo valor meramente informacional a eventual concomitância de intimação ou comunicação por outros meios. Art. 20, § 3º-B. No caso de consulta à citação eletrônica dentro dos prazos previstos nos §§ 3º e 3º-A, o prazo para resposta começa a correr no quinto dia útil seguinte à confirmação, na forma do art. 231, IX, do CPC. Art. 20, § 4º Para os demais casos que exijam intimação pessoal, não havendo aperfeiçoamento em até 10 (dez) dias corridos a partir da data do envio da comunicação processual ao Domicílio Judicial Eletrônico, esta será considerada automaticamente realizada na data do término desse prazo, nos termos do art. 5º, § 3º, da Lei nº 11.419/2006, não se aplicando o disposto no art. 219 do CPC a esse período. OBSERVAÇÃO 2: Quando da resposta a este expediente, deve ser selecionada a intimação a que ela se refere no campo “Marque os expedientes que pretende responder com esta petição”, sob pena de o sistema não vincular a petição de resposta à intimação, com o consequente lançamento de decurso de prazo. Para maiores informações, favor consultar o Manual do PJe para Advogados e Procuradores em http://portal.trf1.jus.br/portaltrf1/processual/processo-judicial-eletronico/pje/tutoriais. Brasília-DF, 9 de setembro de 2026. (assinado digitalmente) Coordenadoria da 3ª Turma
TRF1 · Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA
PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região 3ª Turma Intimação automática - inteiro teor do acórdão Via DJEN PROCESSO: 0039097-22.2003.4.01.3400 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - MPF POLO PASSIVO:JOSE DE SA NETO e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: MARCELO RAMOS CORREIA - DF15598-A, HELIO GIL GRACINDO - DF19213-S, MARCOS VELASCO FIGUEIREDO - RJ61424-A, ESTEVAO PRADO DE OLIVEIRA CARVALHO - SP186670-A, PAULO EMILIO NADIER LISBOA - BA15530-A, MARCO ANTONIO MENEGHETTI - DF3373-A, GEISY FIEDRA RIOS PINHEIRO DE ALMEIDA - BA13008-A, ERMIRO FERREIRA NETO - BA28296-A, LARA BRITTO DE ALMEIDA DOMINGUES NEVES - BA28667-A e ROBERTO HIDEMITSU YAMASHIRO - DF2560-A DESTINATÁRIO(S): IEP ITAPIRACEM EMPREENDIMENTOS E PARTICIPACOES S A MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) MARCO ANTONIO MENEGHETTI - (OAB: DF3373-A) BANCO ECONOMICO S. A. EM LIQUIDACAO EXTRAJUDICIAL EM LIQUIDACAO MARCO ANTONIO MENEGHETTI - (OAB: DF3373-A) ANTONIO PEDREIRA DE FREITAS BURITY MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) JOSE FARANI PEDREIRA DE FREITAS ESTEVAO PRADO DE OLIVEIRA CARVALHO - (OAB: SP186670-A) PAULO EMILIO NADIER LISBOA - (OAB: BA15530-A) ANTONIO CALMON DU PIN E ALMEIDA MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) JOSE ROBERTO DAVID DE AZEVEDO MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) FRANCISCO DE SA JUNIOR MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) VITORIA EMPREENDIMENTOS E SERVICOS LTDA MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) COMPANHIA DE SEGUROS ALIANCA DA BAHIA LARA BRITTO DE ALMEIDA DOMINGUES NEVES - (OAB: BA28667-A) ERMIRO FERREIRA NETO - (OAB: BA28296-A) GEISY FIEDRA RIOS PINHEIRO DE ALMEIDA - (OAB: BA13008-A) PEDRO SAMPAIO MALLAN MARCOS VELASCO FIGUEIREDO - (OAB: RJ61424-A) JOSE DE SA NETO MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) HELIO GIL GRACINDO - (OAB: DF19213-S) ALFRED DE CASTRO REBELLO KIRCHHOFF MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) ANGELO CALMON DE SA MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) GUSTAVO HENRIQUE DE BARROSO FRANCO MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) FRANCISCO LAFAIETE DE PADUA LOPES MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) CARLOS EDUARDO TAVARES DE ANDRADE MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) GUSTAVO JORGE LABOISSIERE LOYOLA MARCELO RAMOS CORREIA - (OAB: DF15598-A) JOSE SERRA HELIO GIL GRACINDO - (OAB: DF19213-S) CLAUDIO NESS MAUCH ROBERTO HIDEMITSU YAMASHIRO - (OAB: DF2560-A) FINALIDADE: Intimar acerca do inteiro teor do acórdão proferido (ID 466560951) nos autos do processo em epígrafe. JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0039097-22.2003.4.01.3400 PROCESSO REFERÊNCIA: 0039097-22.2003.4.01.3400 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - MPF POLO PASSIVO:JOSE DE SA NETO e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: MARCELO RAMOS CORREIA - DF15598-A, HELIO GIL GRACINDO - DF19213-S, MARCOS VELASCO FIGUEIREDO - RJ61424-A, ESTEVAO PRADO DE OLIVEIRA CARVALHO - SP186670-A, PAULO EMILIO NADIER LISBOA - BA15530-A, MARCO ANTONIO MENEGHETTI - DF3373-A, GEISY FIEDRA RIOS PINHEIRO DE ALMEIDA - BA13008-A, ERMIRO FERREIRA NETO - BA28296-A e LARA BRITTO DE ALMEIDA DOMINGUES NEVES - BA28667-A RELATOR(A):OLIVIA MERLIN SILVA PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) n. 0039097-22.2003.4.01.3400 R E L A T Ó R I O A EXMA. SRA. JUÍZA FEDERAL OLÍVIA MÉRLIN SILVA (RELATORA CONVOCADA): Trata-se de recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra sentença, que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF, julgou improcedentes os pedidos para condenação de PEDRO SAMPAIO MALAN, JOSÉ SERRA, GUSTAVO JORGE LABOISSIERE LOYOLA, ALKIMAR RIBEIRO MOURA, CLÁUDIO NESS MAUCH, CARLOS EDUARDO TAVARES DE ANDRADE, FRANCISCO LAFAIETE DE PADUA LOPES, GUSTAVO HENRIQUE DE BARROSO FRANCO, ANGELO CALMON DE SÁ, ALFRED DE CASTRO REBELLO KIRCHHOFF, FRANCISCO DE SÁ JUNIOR, ANTONIO CALMON DU PIN E ALMEIDA, JOSÉ ROBERTO DAVID DE AZEVEDO, ANTONIO PEDREIRA DE FREITAS BURITY, espólio de JOSÉ FARANI PEDREIRA DE FREITAS, JOSÉ DE SÁ NETO, espólio de MAURÍCIO TEIXEIRA LEAL DE ABREU, BANCO ECONÔMICO S/A, IEP – ITAPIRACEM EMPREENDIMENTOS E PARTICIPAÇÕES S/A, COMPANHIA DE SEGUROS ALIANÇA DA BAHIA e VITÓRIA EMPRENDI. E SERV. LTDA como incursos na conduta prevista no art. 10, incisos VI, VIII e XI, e art. 11, inciso I, da Lei n° 8.429/92 (art. 487, I, do CPC). Na sentença recorrida, o magistrado a quo entendeu que as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 - especialmente a exigência de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa e a revogação das hipóteses anteriormente previstas no art. 11 da Lei nº 8.429/1992 - possuem aplicação retroativa aos processos em curso. Consignou que a petição inicial descreveu apenas fatos genéricos e “sem a imputação de algum dolo específico que possa autorizar o manejo da presente ação”. Assim, julgou improcedentes os pedidos cf. art. 487, I, do CPC. O MPF interpôs recurso de apelação, sustentando que, nos termos da tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema nº 1.199 da Repercussão Geral, a incidência retroativa das disposições mais benéficas introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso não afasta a necessidade de exame da presença do elemento subjetivo dolo, impondo ao julgador a verificação concreta de sua ocorrência. Defende que a petição inicial descreve, de forma individualizada, as condutas atribuídas aos ex-dirigentes do Banco Central do Brasil e do Conselho Monetário Nacional no contexto da implementação e operacionalização do PROER, evidenciando a prática consciente e deliberada de atos contrários ao interesse público, os quais, segundo a tese recursal, configurariam desvio de finalidade e ofensa aos deveres funcionais inerentes aos cargos por eles ocupados. Sustenta, ainda, que os atos imputados aos Demandados teriam ocasionado lesão ao erário e afronta aos princípios que regem a Administração Pública, circunstâncias que preservam a subsunção das condutas ao regime jurídico da improbidade administrativa mesmo após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. Requer, pois, o provimento do apelo, a fim de que os pedidos sejam julgados procedentes. A COMPANHIA DE SEGUROS ALIANÇA DA BAHIA apresentou contrarrazões, requerendo o não conhecimento do recurso de apelação ou, subsidiariamente, o seu desprovimento. BANCO CENTRAL DO BRASIL, GUSTAVO JORGE LABOISSIÈRE LOYOLA, ALKIMAR RIBEIRO MOURA, CLÁUDIO NESS MAUCH, CARLOS EDUARDO TAVARES DE ANDRADE, FRANCISCO LAFAIETE DE PÁDUA LOPES e GUSTAVO HENRIQUE DE BARROSO FRANCO apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento do recurso. A UNIÃO apresentou contrarrazões, requerendo o desprovimento do recurso. A Procuradoria Regional da República (PRR1) manifestou-se pelo provimento da apelação. É o relatório. Juíza Federal OLÍVIA MÉRLIN SILVA Relatora Convocada (em auxílio) PODER JUDICIÁRIO Processo Judicial Eletrônico Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA APELAÇÃO CÍVEL (198) n. 0039097-22.2003.4.01.3400 V O T O A EXMA. SRA. JUÍZA FEDERAL OLÍVIA MÉRLIN SILVA (RELATORA CONVOCADA): Cuida-se de recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra sentença, que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF, julgou improcedentes os pedidos para condenação de PEDRO SAMPAIO MALAN e outros como incursos na conduta prevista no art. 10, incisos VI, VIII e XI, e art. 11, inciso I, da Lei n° 8.429/92 (art. 487, I, do CPC). PRELIMINAR Não conhecimento da apelação Nas contrarrazões, a COMPANHIA DE SEGUROS ALIANÇA DA BAHIA pugnou pelo não conhecimento do recurso sob o fundamento de que o MPF não impugnou especificamente os fundamentos da sentença, em afronta ao disposto no art. 932, III, do CPC. No caso, constata-se que o MPF insurgiu-se expressamente contra a sentença que julgou improcedentes os pedidos em relação aos demandados, sustentando que a narrativa fática constante da petição inicial é suficiente e que há elementos aptos a caracterizar os atos de improbidade administrativa imputados aos demandados. A pretensão recursal dirige-se precisamente ao fundamento central da sentença, qual seja, a alegada ausência de individualização das condutas atribuídas aos demandados e de demonstração do elemento subjetivo exigido para a configuração dos atos de improbidade apontados. Há, assim, correlação lógica entre os fundamentos da decisão recorrida e as razões de inconformismo apresentadas pelo apelante, o que afasta a alegada violação ao princípio da dialeticidade. A hipótese, portanto, é de conhecimento do recurso. 2. DO MÉRITO RECURSAL 1.1. Da alteração da Lei n° 8.429/92 a partir da edição da Lei n°14.230/2021 Como é cediço, a Lei n° 8.429/1992 (LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. O referido diploma, que entrou em vigor a partir de 26/10/2021, ao passo em que estabeleceu novas diretrizes no campo da persecução dos atos de improbidade praticados contra a Administração Pública, fixou critérios mais rígidos em matéria probatória, ampliando as garantias asseguradas ao agente, e estabelecendo, de forma expressa, que ao sistema de responsabilização por atos ímprobos aplicam-se os princípios constitucionais do “Direito Administrativo Sancionador” (art. 1° §4° da LIA) Nessa perspectiva, afigura-se absolutamente plausível a compreensão de que a nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador, sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. Daí que as questões de natureza material introduzidas na LIA pela Lei n° 14.230/2021, particularmente nas hipóteses benéficas ao Réu, têm aplicação imediata aos processos em curso, em relação aos quais ainda não houve trânsito em julgado. Na prática, significa dizer que o julgamento de uma ação de improbidade administrativa que esteja em trâmite, necessariamente, levará em conta a superveniência da Lei n° 14.230/2021, permitindo a retroatividade da norma material benigna em favor do agente. Ou seja, se as inovações legais recaírem sobre elementos constitutivos do tipo, seja para excluir a ilicitude de certas condutas, seja para abrandar a punição ou, ainda, para recrudescer as condições para o juízo condenatório, a partir de exigências adicionais para a configuração do ato ímprobo, todas essas nuances deverão ser consideradas para o escorreito julgamento da causa. No ponto, cumpre atentar para o fato de que, no novo sistema persecutório, a responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). De acordo com o novo regramento, para além do animus doloso (em relação ao qual não basta a mera voluntariedade do agente - §2° do art. 1º da LIA), a nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na “culpa grave” e no “dano presumido” (dano in re ipsa – cf. art. 21, I, da LIA). Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerus clausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. Ainda no tocante ao art. 11 da LIA, o enquadramento na conduta relativa a não prestação de contas (inciso VI), para fins de responsabilização de acordo com o novo sistema persecutório, impõe: (i) a demonstração de que o agente dispunha de condições para realizar o procedimento; (ii) a comprovação de que ele (o agente) tinha por escopo “ocultar irregularidades”. Ademais, o §1° do art. 11 da LIA (aplicável ao art. 10 por força do §2°) expressamente prevê que: “Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021). Essa foi a opção do legislador ordinário, que, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. 2.2 Dos fatos alegados Registre-se, no ponto que interessa à análise do presente recurso, que o MPF (autor da ação) sustentou, na petição inicial, que os então dirigentes do Banco Central do Brasil, do Conselho Monetário Nacional e do Banco Econômico S.A. teriam praticado atos de improbidade administrativa ao, em alegado desvio de finalidade, decretarem a intervenção no Banco Econômico em substituição à liquidação extrajudicial, embora, segundo a petição inicial, já estivessem configurados os pressupostos legais para a decretação da liquidação extrajudicial. Afirmou o Parquet que essa opção administrativa teria viabilizado a posterior liberação de recursos públicos no âmbito do PROER, bem como o recebimento de garantias reputadas inidôneas, o que teria ocasionado prejuízo ao erário e proporcionado benefício indevido aos administradores e acionistas da instituição financeira. Sustentou, ainda, que as condutas imputadas aos Demandados teriam violado os princípios da administração pública e configurado atos de improbidade administrativa causadores de dano ao patrimônio público. Imputou ao Requerido, pois, as condutas descritas no art. 10, inciso VI, VIII, XII e art. 11, I, da Lei nº 8.429/92, em sua redação original. O Juízo de primeiro grau proferiu sentença sob a perspectiva da nova legislação (id n. 420039607), rejeitando os pedidos formulados pela acusação (art. 487, I, CPC). É contra esse entendimento que recai a insurgência recursal. No caso dos autos, não há razões para dissentir do posicionamento externado pelo Juízo de primeiro grau, que, analisando o caso já sob a perspectiva da nova legislação, rejeitou a pretensão autoral por não identificar elementos que autorizassem a conclusão de que a conduta dos Réus estivesse pautada em dolo. A presente controvérsia deve ser apreciada sob a perspectiva do regime jurídico atualmente aplicável à improbidade administrativa, notadamente após as profundas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. Embora a ação tenha sido ajuizada sob a égide da redação originária da Lei nº 8.429/1992, é inegável que o novo diploma legislativo promoveu verdadeira reformulação do sistema de responsabilização por improbidade administrativa, redefinindo pressupostos materiais indispensáveis à imposição das severas sanções previstas na legislação. A reforma legislativa não se limitou a promover ajustes redacionais. Ao contrário, estabeleceu novo paradigma interpretativo para o direito administrativo sancionador, reforçando a necessidade de observância dos princípios da tipicidade estrita, da segurança jurídica, da individualização da responsabilidade e da demonstração do elemento subjetivo exigido para a configuração dos ilícitos. Nesse contexto, assume especial relevância a exigência de demonstração do dolo, compreendido não como mera voluntariedade do ato administrativo praticado, mas como vontade consciente dirigida à realização da conduta tipificada como ímproba. A improbidade administrativa, especialmente após a reforma legislativa, não admite construções presuntivas nem responsabilizações derivadas exclusivamente da posição hierárquica ocupada pelo agente ou de sua participação institucional em determinado processo decisório. A responsabilização exige demonstração concreta de atuação pessoal, consciente e dirigida à prática do resultado ilícito previsto em lei. É precisamente sob essa perspectiva que deve ser examinada a fundamentação adotada pela sentença. Observa-se que o núcleo central do decisum recorrido não repousa propriamente sobre a inexistência material dos fatos narrados pelo MPF. O fundamento determinante da improcedência consiste na constatação de que a petição inicial e os elementos produzidos ao longo da instrução processual não lograram individualizar adequadamente a atuação dos diversos demandados nem demonstrar, em relação a cada um deles, a presença do elemento subjetivo exigido pelo regime jurídico atualmente vigente. Com efeito, a análise da petição inicial revela a construção de extensa narrativa acerca da crise enfrentada pelo Banco Econômico S.A., da atuação do Banco Central do Brasil, das deliberações adotadas pelo Conselho Monetário Nacional e das operações posteriormente realizadas no contexto do PROER. Todavia, embora a narrativa seja detalhada quanto ao contexto institucional e econômico dos acontecimentos, verifica-se significativa dificuldade na individualização das condutas atribuídas a cada demandado. Em diversos trechos, as imputações são dirigidas a categorias amplas de agentes, tais como dirigentes do Banco Central, membros do Conselho Monetário Nacional ou administradores da instituição financeira, sem a correspondente delimitação das condutas específicas atribuídas a cada réu, dos atos concretamente praticados, da participação efetivamente desempenhada em cada deliberação e do elemento subjetivo correspondente. A exigência de individualização não constitui formalidade processual destituída de relevância prática. Trata-se de decorrência direta dos princípios constitucionais que regem o exercício do poder sancionador do Estado. Em ações de improbidade administrativa, a imputação deve permitir a identificação precisa do comportamento atribuído a cada demandado, possibilitando não apenas o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa, mas também o efetivo controle jurisdicional acerca da presença dos elementos constitutivos do ilícito. A mera afirmação de que determinado agente integrava órgão colegiado ou ocupava função de direção em instituição pública ou privada não é suficiente para autorizar a conclusão de que participou dolosamente de eventual prática ímproba. No caso concreto, o MPF procura sustentar que a escolha da intervenção em substituição à liquidação extrajudicial teria representado medida destinada a viabilizar o posterior acesso da instituição financeira aos mecanismos de auxílio estatal. Sustenta igualmente que determinadas alterações normativas teriam favorecido indevidamente a instituição financeira e que as garantias aceitas nas operações realizadas não refletiriam adequadamente seu valor econômico. Todavia, mesmo admitindo-se, para fins argumentativos, a existência de divergência acerca da correção técnica, econômica ou regulatória dessas decisões, permanece imprescindível demonstrar que os agentes responsáveis por tais atos agiram com a finalidade consciente de produzir resultado contrário ao ordenamento jurídico. E é justamente nesse ponto que a pretensão recursal não supera os fundamentos da sentença. A leitura das razões de apelação evidencia esforço argumentativo destinado a demonstrar a suposta inadequação das decisões administrativas adotadas à época dos fatos. Entretanto, a demonstração da eventual inadequação de uma escolha administrativa não conduz automaticamente à configuração da improbidade administrativa. O direito administrativo sancionador não se presta à revisão judicial de opções administrativas exclusivamente sob o prisma da conveniência, da oportunidade ou da suposta melhor alternativa regulatória disponível. Especialmente em situações de elevada complexidade econômica e institucional, como aquelas relacionadas à preservação da estabilidade do sistema financeiro nacional, a responsabilização por improbidade exige demonstração segura de que o agente extrapolou conscientemente os limites da legalidade para alcançar finalidade ilícita. Não basta, portanto, sustentar que outra solução administrativa seria possível ou até mesmo preferível. É indispensável demonstrar que a solução efetivamente adotada foi conscientemente utilizada como instrumento para a prática de ato ímprobo. A instrução processual, contudo, não produziu elementos aptos a demonstrar essa circunstância. Constata-se, inclusive, que não foram identificadas provas capazes de evidenciar atuação coordenada dos demandados com o propósito de causar lesão ao erário ou de violar deliberadamente os princípios da Administração Pública. Também merece destaque a circunstância de que a própria dinâmica dos fatos narrados envolve sucessão de atos administrativos, normativos e financeiros praticados por diversos agentes, em distintos momentos históricos e sob diferentes contextos institucionais. Nessas hipóteses, a exigência de individualização assume relevância ainda maior, justamente para impedir que a responsabilização decorra de construções genéricas incompatíveis com a natureza sancionatória da ação de improbidade administrativa. A configuração do ato ímprobo passou a exigir demonstração mais rigorosa da conduta, do nexo subjetivo e do enquadramento típico, afastando definitivamente modelos de responsabilização fundados em presunções, ilações ou imputações genéricas. Assim, ainda que se reconheça a relevância histórica dos fatos discutidos nos autos e a importância institucional do controle exercido pelo MPF, a imposição das severas sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 somente pode ocorrer quando presentes, de forma inequívoca, todos os pressupostos legais da responsabilização. No caso dos autos, a deficiência de individualização das condutas e a ausência de demonstração concreta do dolo constituem obstáculos intransponíveis ao acolhimento da pretensão recursal. A sentença examinou adequadamente as modificações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, observou a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal quanto à necessidade de demonstração do elemento subjetivo e concluiu, de forma fundamentada, que os fatos narrados não satisfazem as exigências atualmente impostas para a configuração dos atos de improbidade administrativa. Dessa forma, a manutenção do decisum mostra-se a solução mais compatível com os princípios que regem o direito administrativo sancionador, com as garantias constitucionais aplicáveis à matéria e com o atual regime jurídico da improbidade administrativa. Por fim, cumpre registrar que a conduta descrita no inciso I do art. 11 da LIA foi abolida do ordenamento jurídico pátrio, sendo absolutamente inviável uma condenação a partir do enquadramento em tal normal (v.gAC 0029682-86.2011.4.01.3900, Relatora Desembargadora Federal Mônica Sifuentes, PJe de 18/4/2022 e AC 0006435-64.2016.4.01.4300, JUIZ FEDERAL MARLLON SOUSA (CONV.), TRF1 - TERCEIRA TURMA, PJe 09/08/2022). Oportuno ressaltar que, em julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. Confira-se: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente. (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22-08-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023) (grifos postos). 3. DA CONCLUSÃO Na atual conjuntura, portanto, ante a manifesta inexistência de ato de improbidade – ausente a comprovação cabal do dolo específico – o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92. Ante o exposto nega-se provimento à apelação. É o voto. Juíza Federal OLÍVIA MÉRLIN SILVA Relatora Convocada (em auxílio) PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0039097-22.2003.4.01.3400 PROCESSO REFERÊNCIA: 0039097-22.2003.4.01.3400 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - MPF POLO PASSIVO:JOSE DE SA NETO e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: MARCELO RAMOS CORREIA - DF15598-A, HELIO GIL GRACINDO - DF19213-S, MARCOS VELASCO FIGUEIREDO - RJ61424-A, ESTEVAO PRADO DE OLIVEIRA CARVALHO - SP186670-A, PAULO EMILIO NADIER LISBOA - BA15530-A, MARCO ANTONIO MENEGHETTI - DF3373-A, GEISY FIEDRA RIOS PINHEIRO DE ALMEIDA - BA13008-A, ERMIRO FERREIRA NETO - BA28296-A e LARA BRITTO DE ALMEIDA DOMINGUES NEVES - BA28667-A E M E N T A PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR REJEITADA. LEI N. 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. PROER. AUSÊNCIA DE INDIVIDUALIZAÇÃO DAS CONDUTAS. IMPUTAÇÕES GENÉRICAS. ART. 10, VI, VIII e XI, DA LEI 8.429/92. DOLO ESPECÍFICO NÃO DEMONSTRADO. ART. 11, INCISO I, DA LEI 8.429/92. CONDUTA ÍMPROBA MANIFESTAMENTE INEXISTENTE. ART. 17, §11, DA LEI 8.429/92. DESPROVIMENTO DO RECURSO. SENTENÇA MANTIDA. 1. Trata-se de recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra sentença, que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF, julgou improcedentes os pedidos para condenação dos Corréus como incursos na conduta prevista no art. 10, incisos VI, VIII e XI, e art. 11, inciso I, da Lei n° 8.429/92 (art. 487, I, do CPC). 2. O MPF alega que a tese firmada pelo STF no Tema 1.199 da Repercussão Geral não dispensa a análise do elemento subjetivo dolo nos processos em curso, afirmando que a petição inicial descreve de forma individualizada e suficiente as condutas dolosas atribuídas aos demandados no âmbito da implementação e operacionalização do PROER. Sustenta, ainda, que tais condutas teriam causado lesão ao erário e violação aos princípios da Administração Pública, mantendo-se sua adequação típica ao regime da improbidade administrativa mesmo após as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021. Requer, pois, o provimento do apelo, a fim de que os pedidos sejam julgados procedentes. 3. Preliminar de não conhecimento da apelação. A pretensão recursal dirige-se precisamente ao fundamento central da sentença, qual seja, a alegada ausência de individualização das condutas atribuídas aos demandados e de demonstração do elemento subjetivo exigido para a configuração dos atos de improbidade apontados. 4. Há, assim, correlação lógica entre os fundamentos da decisão recorrida e as razões de inconformismo apresentadas pelo apelante, o que afasta a alegada violação ao princípio da dialeticidade. A hipótese, portanto, é de conhecimento do recurso. 5. Do mérito. Da alteração da Lei n° 8.429/92 a partir da edição da Lei n° 14.230/2021. A Lei n° 8.429/1992 (LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. A nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador, sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. 6. No novo sistema persecutório, a responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). 7. A nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na “culpa grave” e no “dano presumido” (dano in re ipsa – cf. art. 21, I, da LIA). 8. Os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerus clausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. 9. O §1° do art. 11 da LIA (aplicável ao art. 10 por força do §2°) expressamente prevê que: “Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) 10. Essa foi a opção do legislador ordinário, que, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. 11. Dos fatos trazidos à apreciação. Não há razões para dissentir do posicionamento externado pelo Juízo de primeiro grau, que, analisando o caso já sob a perspectiva da nova legislação, rejeitou a pretensão autoral por não identificar elementos que autorizassem a conclusão de que a conduta dos Réus estivesse pautada em dolo. 12. Assume especial relevância a exigência de demonstração do dolo, compreendido não como mera voluntariedade do ato administrativo praticado, mas como vontade consciente dirigida à realização da conduta tipificada como ímproba. 13. A improbidade administrativa, especialmente após a reforma legislativa, não admite construções presuntivas nem responsabilizações derivadas exclusivamente da posição hierárquica ocupada pelo agente ou de sua participação institucional em determinado processo decisório. A responsabilização exige demonstração concreta de atuação pessoal, consciente e dirigida à prática do resultado ilícito previsto em lei. 14. Observa-se que o núcleo central do decisum recorrido não repousa propriamente sobre a inexistência material dos fatos narrados pelo MPF. O fundamento determinante da improcedência consiste na constatação de que a petição inicial e os elementos produzidos ao longo da instrução processual não lograram individualizar adequadamente a atuação dos diversos demandados nem demonstrar, em relação a cada um deles, a presença do elemento subjetivo exigido pelo regime jurídico atualmente vigente. 15. Com efeito, a análise da petição inicial revela a construção de extensa narrativa acerca da crise enfrentada pelo Banco Econômico S.A., da atuação do Banco Central do Brasil, das deliberações adotadas pelo Conselho Monetário Nacional e das operações posteriormente realizadas no contexto do PROER. 16. Todavia, embora a narrativa seja detalhada quanto ao contexto institucional e econômico dos acontecimentos, verifica-se significativa dificuldade na individualização das condutas atribuídas a cada demandado. 17. Em diversos trechos, as imputações são dirigidas a categorias amplas de agentes, tais como dirigentes do Banco Central, membros do Conselho Monetário Nacional ou administradores da instituição financeira, sem a correspondente delimitação das condutas específicas atribuídas a cada réu, dos atos concretamente praticados, da participação efetivamente desempenhada em cada deliberação e do elemento subjetivo correspondente. 18. A exigência de individualização não constitui formalidade processual destituída de relevância prática. Trata-se de decorrência direta dos princípios constitucionais que regem o exercício do poder sancionador do Estado. 19. Em ações de improbidade administrativa, a imputação deve permitir a identificação precisa do comportamento atribuído a cada demandado, possibilitando não apenas o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa, mas também o efetivo controle jurisdicional acerca da presença dos elementos constitutivos do ilícito. 20. A mera afirmação de que determinado agente integrava órgão colegiado ou ocupava função de direção em instituição pública ou privada não é suficiente para autorizar a conclusão de que participou dolosamente de eventual prática ímproba. 21. No caso concreto, mesmo admitindo-se, para fins argumentativos, a existência de divergência acerca da correção técnica, econômica ou regulatória dessas decisões, permanece imprescindível demonstrar que os agentes responsáveis por tais atos agiram com a finalidade consciente de produzir resultado contrário ao ordenamento jurídico. E é justamente nesse ponto que a pretensão recursal não supera os fundamentos da sentença. 22. A leitura das razões de apelação evidencia esforço argumentativo destinado a demonstrar a suposta inadequação das decisões administrativas adotadas à época dos fatos. Entretanto, a demonstração da eventual inadequação de uma escolha administrativa não conduz automaticamente à configuração da improbidade administrativa. 23. O direito administrativo sancionador não se presta à revisão judicial de opções administrativas exclusivamente sob o prisma da conveniência, da oportunidade ou da suposta melhor alternativa regulatória disponível. 24. Especialmente em situações de elevada complexidade econômica e institucional, como aquelas relacionadas à preservação da estabilidade do sistema financeiro nacional, a responsabilização por improbidade exige demonstração segura de que o agente extrapolou conscientemente os limites da legalidade para alcançar finalidade ilícita. 25. Não basta, portanto, sustentar que outra solução administrativa seria possível ou até mesmo preferível. É indispensável demonstrar que a solução efetivamente adotada foi conscientemente utilizada como instrumento para a prática de ato ímprobo. 26. A instrução processual, contudo, não produziu elementos aptos a demonstrar essa circunstância. 27. Constata-se, inclusive, que não foram identificadas provas capazes de evidenciar atuação coordenada dos demandados com o propósito de causar lesão ao erário ou de violar deliberadamente os princípios da Administração Pública. 28. Também merece destaque a circunstância de que a própria dinâmica dos fatos narrados envolve sucessão de atos administrativos, normativos e financeiros praticados por diversos agentes, em distintos momentos históricos e sob diferentes contextos institucionais. 29. Nessas hipóteses, a exigência de individualização das contutas assume relevância ainda maior, justamente para impedir que a responsabilização decorra de construções genéricas incompatíveis com a natureza sancionatória da ação de improbidade administrativa. 30. A configuração do ato ímprobo passou a exigir demonstração mais rigorosa da conduta, do nexo subjetivo e do enquadramento típico, afastando definitivamente modelos de responsabilização fundados em presunções, ilações ou imputações genéricas. 31. Ainda que se reconheça a relevância histórica dos fatos discutidos nos autos e a importância institucional do controle exercido pelo MPF, a imposição das severas sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 somente pode ocorrer quando presentes, de forma inequívoca, todos os pressupostos legais da responsabilização. 32. No caso dos autos, a deficiência de individualização das condutas e a ausência de demonstração concreta do dolo constituem obstáculos intransponíveis ao acolhimento da pretensão recursal. 33. A sentença examinou adequadamente as modificações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, observou a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal quanto à necessidade de demonstração do elemento subjetivo e concluiu, de forma fundamentada, que os fatos narrados não satisfazem as exigências atualmente impostas para a configuração dos atos de improbidade administrativa. 34. Dessa forma, a manutenção do decisum mostra-se a solução mais compatível com os princípios que regem o direito administrativo sancionador, com as garantias constitucionais aplicáveis à matéria e com o atual regime jurídico da improbidade administrativa. 35. A conduta descrita no inciso I do art. 11 da LIA foi abolida do ordenamento jurídico pátrio, sendo absolutamente inviável uma condenação a partir do enquadramento em tal normal (v.gAC 0029682-86.2011.4.01.3900, Relatora Desembargadora Federal Mônica Sifuentes, PJe de 18/4/2022 e AC 0006435-64.2016.4.01.4300, JUIZ FEDERAL MARLLON SOUSA (CONV.), TRF1 - TERCEIRA TURMA, PJe 09/08/2022). 36. Em julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. 37. Ante a manifesta inexistência de ato de improbidade – ausente a comprovação cabal do dolo específico – o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92.23. 38. Apelação desprovida. A C Ó R D à O Decide a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Primeira Região, por unanimidade, negar provimento ao recurso de apelação, nos termos do voto da Relatora. Brasília, data do julgamento. Juíza Federal OLÍVIA MÉRLIN SILVA Relatora Convocada (em auxílio) ACÓRDÃO A Turma, à unanimidade, negou provimento à apelação, nos termos do voto do(a) Relator(a). OBSERVAÇÃO 1: DA COMUNICAÇÃO DOS ATOS PROCESSUAIS - Sem prejuízo da observância da Lei n. 11.419/2006 e Lei n. 11.105/2015, deve ser seguida a aplicação da Resolução n. 455/2022, alterada pela Resolução CNJ n. 569/2024, notadamente a seguir elencados os principais artigos. Art. 11, § 3º Nos casos em que a lei não exigir vista ou intimação pessoal, os prazos processuais serão contados a partir da publicação no DJEN, na forma do art. 224, §§ 1º e 2º, do CPC, possuindo valor meramente informacional a eventual concomitância de intimação ou comunicação por outros meios. Art. 20, § 3º-B. No caso de consulta à citação eletrônica dentro dos prazos previstos nos §§ 3º e 3º-A, o prazo para resposta começa a correr no quinto dia útil seguinte à confirmação, na forma do art. 231, IX, do CPC. Art. 20, § 4º Para os demais casos que exijam intimação pessoal, não havendo aperfeiçoamento em até 10 (dez) dias corridos a partir da data do envio da comunicação processual ao Domicílio Judicial Eletrônico, esta será considerada automaticamente realizada na data do término desse prazo, nos termos do art. 5º, § 3º, da Lei nº 11.419/2006, não se aplicando o disposto no art. 219 do CPC a esse período. OBSERVAÇÃO 2: Quando da resposta a este expediente, deve ser selecionada a intimação a que ela se refere no campo “Marque os expedientes que pretende responder com esta petição”, sob pena de o sistema não vincular a petição de resposta à intimação, com o consequente lançamento de decurso de prazo. Para maiores informações, favor consultar o Manual do PJe para Advogados e Procuradores em http://portal.trf1.jus.br/portaltrf1/processual/processo-judicial-eletronico/pje/tutoriais. Brasília-DF, 9 de setembro de 2026. (assinado digitalmente) Coordenadoria da 3ª Turma
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