2026-09-16 · TRF5
PODER JUDICIÁRIO 1ª Vara Federal RN MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) Nº 0026483-03.2026.4.05.8400 IMPETRANTE: FILIPE PEDRO DE ARAUJO ADVOGADO do(a) IMPETRANTE: FERNANDA COSTA FONSECA SERRANO DA ROCHA - RN7053 IMPETRADO: DENISE PEREIRA BATISTA DE MORAIS, KARISE DALLINNE MARANHÃO DE MORAES, ALEXANDRA LACERDA FERREIRA RIOS, UNIÃO FEDERAL ADVOGADO do(a) IMPETRADO: ALEXANDRA LACERDA FERREIRA RIOS - DF22869 SENTENÇA Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. CREDENCIAMENTO DE LEILOEIROS OFICIAIS PARA ATUAÇÃO POR UNIDADE DA FEDERAÇÃO. HABILITAÇÃO DE PROFISSIONAIS MATRICULADOS EM JUNTAS COMERCIAIS DE OUTROS ESTADOS PARA ATUAÇÃO NO LEILÃO ELETRÔNICO. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE MANIFESTA. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. I. Caso em exame 1. Trata-se de mandado de segurança preventivo impetrado por leiloeiro público oficial regularmente matriculado em sua junta comercial estadual contra ato de integrantes de comissão especial de licitação. O impetrante alega que o edital de credenciamento instaurado pela Administração habilitou leiloeiros para atuar em seu estado de origem sem que estes possuíssem matrícula ativa na respectiva junta comercial local. Argumenta que tal situação viola o Decreto nº 21.981/1932 e o princípio da isonomia. Requereu, liminarmente e no mérito, a suspensão e nulidade dos atos administrativos que habilitaram esses profissionais, com a realização de novo sorteio público. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em definir se a habilitação, para atuação em determinado estado da federação, de leiloeiros matriculados em juntas comerciais de outras unidades, no âmbito de credenciamento para leilões eletrônicos, configura ilegalidade apta a caracterizar direito líquido e certo à desconstituição do ato administrativo. III. Razões de decidir 3. O Termo de Referência do edital exigiu, como requisito objetivo de habilitação, certidão de matrícula ou declaração emitida pela junta comercial de qualquer unidade da federação, e não especificamente daquela do estado para o qual se pretende o credenciamento. Essa exigência amolda-se à literalidade do art. 70 da Instrução Normativa DREI nº 52/2022, que estabelece que, em se tratando de leilão eletrônico, a escolha do leiloeiro é de livre critério do contratante. 4. O Estudo Técnico Preliminar é documento de planejamento da contratação cuja função é justificar a necessidade e a solução escolhida pela Administração, sem instituir, por si só, requisito autônomo de habilitação não reproduzido no instrumento convocatório. Admitir que tal disposição viesse a restringir o universo de habilitados implicaria alteração das regras após o início do certame, em afronta ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório. Ademais, a interpretação administrativa decorreu de decisão motivada e percorrida em regular instância recursal, tratando-se de divergência de interpretação normativa e não de ilegalidade manifesta, abuso de poder ou desvio de finalidade. IV. Dispositivo e tese 5. Segurança denegada, com fundamento no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil. Tese de julgamento: "1. A exigência editalícia de matrícula em qualquer junta comercial do país para credenciamento em leilões eletrônicos atende à literalidade da Instrução Normativa DREI nº 52/2022 e ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório. 2. Documentos de planejamento (Estudos Técnicos Preliminares) não instituem requisitos autônomos de habilitação quando não replicados expressamente no edital." Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; Lei nº 14.133/2021, arts. 5º e 18; Decreto nº 21.981/1932, art. 1º; Instrução Normativa DREI nº 52/2022, art. 70; Lei nº 12.016/2009, art. 25; CPC, art. 487, I. Jurisprudência relevante citada: STJ, RMS n. 45.901/MG, Rel. Min. Sérgio Kukina para acórdão Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma; TRF5, Apelação Cível nº 0804483-10.2025.4.05.8400, Rel. Des. Fed. Cibele Benevides Guedes da Fonseca, 5ª Turma. Vistos... I. Relatório. 1. Trata-se de Ação de Mandado de Segurança preventivo com pedido de liminar impetrado por FILIPE PEDRO DE ARAUJO contra ato de INTEGRANTES DA COMISSÃO ESPECIAL DE LICITAÇÃO DA SECRETARIA NACIONAL DE POLÍTICAS SOBRE DROGAS E GESTÃO DE ATIVOS - SENAD/MJSP. 2. Alega: a) ser leiloeiro público oficial regularmente matriculado na Junta Comercial do Estado do Rio Grande do Norte - JUCERN; b) que a Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas e Gestão de Ativos - SENAD instaurou o Edital de Credenciamento nº 01/2026, destinado ao credenciamento de leiloeiros oficiais para atuação em todos os Estados da Federação; c) que, no rol de habilitados para o Estado do Rio Grande do Norte, constaram 14 (quatorze) leiloeiros sem matrícula ativa na JUCERN; d) que os recursos administrativos por ele interpostos contra essa habilitação foram indeferidos, culminando na Decisão nº 3/2026/CGL/SAA/SE, que ratificou o entendimento da Comissão Especial de Credenciamento; e) que, em 22/06/2026, foi realizada sessão pública de sorteio entre os credenciados, inclusive os habilitados sem matrícula na JUCERN, para definição da ordem de atuação no Estado; f) que o item 10.5 do Estudo Técnico Preliminar nº 38/2024 reconheceria a necessidade normativa de matrícula dos leiloeiros nas respectivas Juntas Comerciais estaduais, justificando a contratação por Estado da Federação; g) que o Decreto nº 21.981/1932 condiciona o exercício da profissão de leiloeiro à matrícula na Junta Comercial da unidade federativa em que se pretende atuar; h) que o art. 70 da Instrução Normativa DREI nº 52/2022, invocado pela Administração para dispensar a matrícula local em leilões eletrônicos, não afastaria a exigência de matrícula na JUCERN diante das obrigações materiais e presenciais atribuídas aos leiloeiros no edital; i) violação aos princípios da isonomia, da segurança jurídica e da vinculação ao instrumento convocatório. 3. Pediu: a) a concessão de medida liminar, sem prévia oitiva das autoridades coatoras, para suspender os efeitos da Decisão nº 3/2026/CGL/SAA/SE e da Resposta nº 01/2026/UCL/CCFL/CGA-DGA/DGA/SENAD quanto à habilitação, no Estado do Rio Grande do Norte, dos 14 leiloeiros sem matrícula na JUCERN, com o cancelamento ou a realização de novo sorteio público excluídos esses profissionais, ou, subsidiariamente, a vedação de sua designação para o Estado; b) ao final, a concessão definitiva da segurança, para declarar a nulidade dos atos administrativos impugnados e assegurar que somente leiloeiros matriculados na JUCERN sejam designados para atuar no Estado do Rio Grande do Norte no âmbito do Credenciamento nº 01/2026. 4. Acostou os documentos de Ids. 169435975 a 169438245. 5. Por meio da decisão de Id. 169469143, entendendo cabível, em homenagem ao contraditório e à presunção de legitimidade dos atos administrativos, oportunizar a manifestação prévia da pessoa jurídica de direito público antes da apreciação do pedido liminar, determinou-se a notificação da UNIÃO FEDERAL para manifestação em 72 (setenta e duas) horas, com ciência às autoridades apontadas como coatoras. 6. A UNIÃO, em manifestação de Id. 173820704, alega: a) ausência de plausibilidade jurídica da tese autoral, porquanto a própria decisão administrativa fundamentou a manutenção do credenciamento na interpretação do art. 70 da Instrução Normativa DREI nº 52/2022, segundo o qual, em se tratando de leilão eletrônico, a escolha do leiloeiro é de livre critério do contratante, bastando matrícula em qualquer Junta Comercial do país; b) existir, no mínimo, controvérsia jurídica razoável quanto ao alcance da norma, incompatível com a cognição sumária da tutela de urgência; c) a impossibilidade de o Poder Judiciário substituir a Administração na interpretação de critérios técnico-administrativos, à falta de demonstração de ilegalidade manifesta; d) a ausência de perigo de dano inverso e o elevado risco de irreversibilidade da medida pleiteada, que atingiria terceiros estranhos à lide e todo o procedimento de credenciamento em curso. Pediu: a) o indeferimento da tutela de urgência; b) que fosse oportunizada às autoridades coatoras a prestação de informações, com regular prosseguimento do feito; c) ao final, a denegação da segurança. 7. As autoridades apontadas como coatoras, em informações de Id. 172160327, alegam: a) inexistir ilegalidade ou abuso de poder no ato impugnado, mas mero inconformismo do impetrante com interpretação administrativa motivada e regularmente adotada; b) que o Termo de Referência exigiu, como requisito de habilitação, certidão de matrícula ou declaração emitida por Junta Comercial de qualquer unidade da Federação, sem jamais condicionar a habilitação à matrícula no Estado para o qual o interessado pretendesse ser credenciado; c) que o item 10.5 do Estudo Técnico Preliminar possui natureza meramente justificadora da modelagem da contratação por Estado, não instituindo requisito autônomo de habilitação, nos termos do art. 18 da Lei nº 14.133/2021; d) que a decisão impugnada limitou-se a aplicar as regras previamente estabelecidas no Edital de Credenciamento nº 01/2026, em observância ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório (art. 5º da Lei nº 14.133/2021), à isonomia e ao julgamento objetivo; e) que o procedimento de credenciamento encontra-se em fase avançada, já realizada a sessão pública de sorteio e em andamento a formalização dos Termos de Credenciamento e a publicação do Rol de Credenciados. 8. Remetidos os autos ao Ministério Público Federal para a emissão de parecer (Id. 177295612), o órgão ministerial, no parecer de Id. 178593048, deixou de se manifestar sobre o mérito da demanda, por entender tratar-se de direito individual disponível da parte autora, sem interesse público primário a justificar sua intervenção como fiscal da lei, requerendo o regular prosseguimento do feito. 9. Era o que cumpria historiar. II. Fundamentação. Controle de edital de leilão. 10. Vigora no ordenamento jurídico pátrio o princípio da vinculação ao edital, subespécie dos princípios constitucionais da legalidade, moralidade e impessoalidade que regem a atuação da Administração Pública (art. 37, caput, da CF/88). O edital constitui a lei do certame, estabelecendo regras abstratas e objetivas aplicáveis a todos os candidatos. 11. O princípio da vinculação ao instrumento convocatório está expressamente previsto no art. 5º da Lei nº 14.133/2021 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos): "Art. 5º Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro)." 12. No que concerne especificamente à atividade de leiloeiro, o art. 1º do Decreto nº 21.981/1932 estabelece: "Art. 1º A profissão de leiloeiro será exercida mediante matrícula concedida pelas juntas Comerciais, do Distrito Federal, dos Estados e Território do Acre, de acordo com as disposições deste regulamento." 13. O art. 70, caput, da Instrução Normativa DREI nº 52/2022 dispõe: "Art. 70. A escolha deverá recair em leiloeiro matriculado na unidade federativa de onde se localiza o bem, salvo no caso de leilão eletrônico, caso em que a escolha do leiloeiro será de livre critério do contratante comitente ou mandatário." 14. No tocante ao controle jurisdicional de atos administrativos, é pacífico que esse controle se restringe à legalidade do ato, isto é, à observância do instrumento convocatório, do devido processo administrativo, da motivação e dos princípios que regem a atuação da Administração, não competindo ao Poder Judiciário substituir a Administração Pública na interpretação de critérios técnicos ou na escolha, entre soluções juridicamente possíveis, daquela que reputa mais adequada, salvo demonstração de ilegalidade manifesta, desvio de finalidade ou arbitrariedade. Atos administrativos motivados gozam, ademais, de presunção de legitimidade e de veracidade, que somente cede ante prova inequívoca em sentido contrário, ônus que compete a quem alega o vício. 15. Nesse sentido, decidiu o STJ: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. CONCURSO PÚBLICO. OUTORGA DE DELEGAÇÕES DE NOTAS E REGISTRO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. EDITAL 01/2011. AUSÊNCIA DE DOCUMENTO EXIGIDO PELA NORMA DISCIPLINADORA DO CERTAME. CERTIDÃO CÍVEL E CRIMINAL DO JUIZADO ESPECIAL FEDERAL. PRAZO PARA COMPLEMENTAR A DOCUMENTAÇÃO. INEXISTÊNCIA. PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO EDITAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RECURSO IMPROVIDO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - Esta Corte orienta-se no sentido de constituir o edital a lei interna do concurso público, vinculando não apenas os candidatos, mas também a própria Administração, com regras dirigidas à observância do princípio da igualdade (AgInt no RMS 50.936/BA, 2ª T., Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 25.10.2016). III - Na espécie, não apresentada tempestivamente a certidão cível e criminal do Juizado Especial Federal, nem havendo justificativa plausível para tal omissão, é legítima a eliminação da candidata, porquanto as normas impostas pelos editais de concursos públicos são de observância compulsória, em homenagem aos princípios constitucionais da legalidade e da isonomia. Precedentes. IV - Recurso improvido. (RMS n. 45.901/MG, relator Ministro Sérgio Kukina, relatora para acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 3/12/2019, DJe de 19/12/2019.) 16. No mesmo sentido, assentou o TRF5: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CREDENCIAMENTO. INABILITAÇÃO DE EMPRESAS EM PROCESSO SELETIVO DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CRITÉRIOS SUBJETIVOS E VIOLAÇÃO À ISONOMIA. DISCRICIONARIEDADE TÉCNICA. IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE JUDICIAL DO MÉRITO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. APELAÇÃO DESPROVIDA. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta em face de sentença proferida pelo(a) Juiz(a) Federal da 1ª Vara da Seção Judiciária do Rio Grande do Norte, que denegou a segurança pleiteada em mandado de segurança impetrado para suspender os efeitos de ato administrativo da Caixa Econômica Federal (CEF), que inabilitou as impetrantes no Edital de Credenciamento destinado à habilitação de avaliadores de imóveis urbanos (PF01). 2. As apelantes afirmam, em síntese, que a CEF publicou o edital de credenciamento e que preencheram todas as exigências nele previstas, mas foram inabilitadas sem maiores justificativas. Explicam que, nos relatórios de análise técnica, os apontamentos indicados para as empresas inabilitadas (impetrantes) são os mesmos apontamentos realizados para as empresas habilitadas. Contudo, para essas últimas, foi acrescida ao final a frase "não constatamos erros grave ou significantes", sem maiores especificações do que seriam erros graves ou significantes. Sustentam, assim, que a avaliação foi realizada com critérios subjetivos, em evidente afronta ao princípio da isonomia. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Há duas questões centrais em discussão: (i) definir se a CEF utilizou critérios subjetivos e não previstos no edital ao inabilitar as apelantes; (ii) determinar se é cabível o controle judicial do mérito técnico-administrativo, notadamente sobre a avaliação da conformidade dos laudos técnicos apresentados com as normas da ABNT NBR 14.653-2. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A discricionariedade técnica da Administração é reconhecida pela Lei nº 14.133/2021 (art. 5º), devendo ser exercida segundo os princípios da legalidade, impessoalidade, isonomia e vinculação ao edital, o que afasta qualquer alegação de arbitrariedade quando demonstrada análise técnica objetiva. 5. A CEF comprovou ter realizado avaliação individualizada e fundamentada dos laudos apresentados, apontando falhas técnicas concretas -- como uso de CUB inadequado, ausência de assinatura válida, inconsistências estatísticas, variáveis mal classificadas, ausência de cálculo de depreciação e coeficientes fora dos limites normativos -- em desacordo com a NBR 14.653-2, configurando motivos técnicos suficientes para inabilitação. 6. O edital exigia expressamente que os laudos atendessem aos padrões da referida norma, a qual estabelece graus de fundamentação e precisão, de modo que a expressão "erro grave" decorre de critérios técnicos objetivos e não de juízo discricionário arbitrário. 7. O Poder Judiciário não pode substituir a Administração na análise de mérito técnico, limitando-se ao controle da legalidade e da motivação, conforme jurisprudência do STF (Tema 485, RE 632.853/CE) e do STJ (AgInt no RMS 59.986/MS). 8. Em mandado de segurança, exige-se prova pré-constituída do direito líquido e certo (CF/1988, art. 5º, LXIX). As impetrantes não comprovaram, por documentos inequívocos, a alegada quebra de isonomia, tampouco apresentaram prova comparativa entre seus laudos e os das empresas habilitadas. 9. Ausentes os requisitos do art. 300 do CPC, não se configuram fumus boni iuris nem periculum in mora, sendo inviável a concessão de tutela de urgência. 10. Sem honorários recursais, diante da ausência de sucumbência na sentença, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009, bem como das Súmulas nº 512 do STF e 105 do STJ. IV. DISPOSITIVO 11. Apelação desprovida. (TRF5, Apelação Cível nº 0804483-10.2025.4.05.8400, Rel. Des. Fed. Cibele Benevides Guedes da Fonseca, 5ª Turma, julgado em 19/12/2025.) Caso concreto. 17. No caso dos autos, a controvérsia gravita em torno de saber se a habilitação, para atuação no Estado do Rio Grande do Norte, de leiloeiros matriculados em Juntas Comerciais de outros Estados, no âmbito do Credenciamento nº 01/2026 promovido pela SENAD, configura ilegalidade apta a caracterizar direito líquido e certo do impetrante à sua desconstituição. 18. O exame dos elementos trazidos aos autos revela que o Termo de Referência do Edital de Credenciamento nº 01/2026 exigiu, como requisito objetivo de habilitação, certidão de matrícula ou declaração emitida pela Junta Comercial de qualquer unidade da Federação (Id. 172168757, p. 30), e não, como sustenta o impetrante, especificamente daquela do Estado para o qual se pretende o credenciamento. Essa exigência amolda-se à literalidade do art. 70 da Instrução Normativa DREI nº 52/2022, segundo o qual, tratando-se de leilão eletrônico, a escolha do leiloeiro é de livre critério do contratante. 19. O Estudo Técnico Preliminar nº 38/2024 (Id. 172168757, p. 62-79), por sua vez, é documento de planejamento da contratação, cuja função, nos termos do art. 18 da Lei nº 14.133/2021, é justificar a necessidade e a solução escolhida pela Administração, sem instituir, por si só, requisito autônomo de habilitação não reproduzido no instrumento convocatório propriamente dito. Admitir que disposição do Estudo Técnico Preliminar, não replicada como exigência expressa no Edital ou no Termo de Referência, viesse a restringir posteriormente o universo de habilitados implicaria alteração das regras após o início do certame, em afronta ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, que protege precisamente a estabilidade das regras do certame em favor de todos os participantes, inclusive daqueles habilitados com base na literalidade do Edital. 20. Verifica-se, ademais, que a interpretação administrativa impugnada não decorreu de ato isolado e desmotivado, mas de decisão que percorreu regularmente as instâncias administrativas - Comissão Especial de Credenciamento e, em grau de reconsideração, a autoridade superior, por meio da Decisão nº 3/2026/CGL/SAA/SE -, com enfrentamento motivado dos argumentos do ora impetrante em sede de recurso administrativo (Id. 172168765). Cuida-se, na verdade, de divergência quanto à interpretação sistemática de normas técnicas (Decreto nº 21.981/1932, Instrução Normativa DREI nº 52/2022, Estudo Técnico Preliminar e Termo de Referência), e não de ilegalidade manifesta, abuso de poder ou desvio de finalidade aptos a autorizar a excepcional intervenção judicial em sede de cognição sumária própria do mandado de segurança. 21. Dessa forma, não se evidenciando direito líquido e certo do impetrante, tampouco ilegalidade ou abuso de poder no ato administrativo impugnado, a denegação da segurança é medida que se impõe. III. Dispositivo. 22. Ante o exposto, com esteio no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, DENEGO A SEGURANÇA. 23. Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do artigo 25 da Lei nº 12.016/2009 e da Súmula nº 105 do STJ. 24. Sem custas, dada a isenção legal da pessoa jurídica de direito público. 25. Publicada e registrada eletronicamente. Intimem-se. Natal, data da assinatura eletrônica. Francisco Glauber Pessoa Alves Juiz Federal