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2026-09-16 · TJPB
Poder Judiciário Tribunal de Justiça da Paraíba Gabinete 5 – Des. Miguel de Britto Lyra Filho ACÓRDÃO Apelação Cível n.º 0002245-24.2004.8.15.0301 Origem: 1ª Vara Mista da Comarca de Pombal Relator: Des. Miguel De Britto Lyra Filho Apelante: Geraldo Queiroga Sobrinho Advogado: Arnaldo Marques de Sousa (OAB/PB 3.467) Apelantes: José Vieira Filho (sucedido por Odaci Medeiros Vieira, José Vieira Neto, Maria Salete de Medeiros Vieira Dantas e Ana Paula Medeiros Vieira) e João Assis Rosendo Advogado: Djonierison José Félix de França (OAB/PB 8.885) Apelado Ministério Público do Estado da Paraíba Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. LICITAÇÃO. FRACIONAMENTO INDEVIDO DE DESPESA. UTILIZAÇÃO IRREGULAR DA MODALIDADE CONVITE. NULIDADE DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. AFASTAMENTO DO DEVER DE RESSARCIMENTO. RECURSOS PARCIALMENTE PROVIDOS. I. CASO EM EXAME Apelações cíveis interpostas contra sentença que declarou a nulidade dos contratos administrativos decorrentes das Cartas Convite nº 015/2004 e nº 038/2004, promovidas pelo Município de Pombal para contratação de serviços de limpeza urbana, e condenou os promovidos ao ressarcimento integral da quantia de R$ 101.628,00 ao erário. Os recorrentes sustentam a inexistência de dano material, diante da efetiva prestação dos serviços e da vedação ao enriquecimento sem causa da Administração Pública. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se o fracionamento da contratação para adoção da modalidade convite, em detrimento da tomada de preços, acarreta a nulidade dos contratos administrativos; (ii) estabelecer se a declaração de nulidade contratual autoriza o ressarcimento integral ao erário quando comprovada a execução dos serviços, inexistente superfaturamento e ausente prejuízo material à Administração. III. RAZÕES DE DECIDIR O fracionamento de despesas mediante a realização de duas licitações na modalidade convite, com objetos da mesma natureza e em curto intervalo temporal, viola o art. 23, § 5º, da Lei nº 8.666/1993, por afastar indevidamente a modalidade licitatória legalmente exigida. A fragmentação indevida do objeto restringe a competitividade, compromete os princípios da isonomia e da seleção da proposta mais vantajosa e acarreta a nulidade do procedimento licitatório e dos contratos dele decorrentes. A efetiva execução dos serviços de limpeza urbana encontra-se comprovada pelas notas de empenho, recibos e comprovantes de pagamento constantes dos autos, inexistindo demonstração de inexecução, superfaturamento ou sobrepreço. O Tribunal de Contas do Estado da Paraíba reconheceu que as irregularidades verificadas configuraram falhas formais sujeitas à sanção administrativa, sem identificação de prejuízo material ao erário. A nulidade do contrato administrativo não afasta o dever de indenizar o contratado pelos serviços efetivamente executados, quando ausentes má-fé, superfaturamento ou contribuição do particular para a irregularidade, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração Pública. A condenação à restituição integral dos valores pagos, após comprovada a prestação dos serviços usufruídos pela coletividade, implicaria locupletamento indevido do Poder Público, razão pela qual deve ser afastada. IV. DISPOSITIVO E TESE Recursos parcialmente providos. Tese de julgamento: O fracionamento indevido de despesa para adoção da modalidade convite, quando o valor global exige modalidade licitatória mais ampla, viola o art. 23, § 5º, da Lei nº 8.666/1993 e acarreta a nulidade do procedimento licitatório e dos contratos dele decorrentes. A declaração de nulidade do contrato administrativo não autoriza, por si só, a condenação ao ressarcimento integral ao erário quando comprovadas a efetiva execução dos serviços, a ausência de superfaturamento e a inexistência de prejuízo material. A vedação ao enriquecimento sem causa impede que a Administração Pública retenha os benefícios dos serviços regularmente prestados sem a correspondente contraprestação. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.666/1993, arts. 23, § 5º, e 59, parágrafo único; Lei nº 14.133/2021, art. 149; Código de Processo Civil, art. 85, § 11. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 1.622.290/AL, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 06.12.2016, DJe 19.12.2016; STJ, REsp nº 1.280.321/MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 09.03.2012; STJ, AgRg no REsp nº 1.383.177/MA, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. 15.08.2013, DJe 26.08.2013; AgRg no Ag nº 1.056.922/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 11.03.2009. VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos. ACORDA a Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Paraíba, em dar parcial provimento aos recursos, nos termos do voto do relator, unânime. RELATÓRIO Trata-se de Recursos de Apelação Cível interpostos por Geraldo Queiroga Sobrinho, José Vieira Filho (sucedido por seus herdeiros) e João Assis Rosendo contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Mista da Comarca de Pombal, nos autos da Ação Anulatória de Contrato Administrativo ajuizada pelo Ministério Público do Estado da Paraíba. O Ministério Público ajuizou a ação com o objetivo de anular os contratos celebrados decorrentes das Cartas Convite nº 015/2004 e 038/2004, promovidas pelo Município de Pombal para serviços de limpeza urbana, sustentando a ocorrência de fracionamento ilegal de despesa para burlar a modalidade de Tomada de Preços, ante o somatório de R$ 101.628,00 no mesmo exercício financeiro (fls. 02/11). O Juízo a quo julgou procedente o pedido inicial para anular os contratos administrativos e condenar os réus ao ressarcimento integral ao erário municipal no valor de R$ 101.628,00, acrescido de juros de mora e correção monetária (fls. 463/465). Nas razões recursais, os apelantes sustentam a ausência de dolo ou má-fé em suas condutas, defendendo a efetiva e regular prestação dos serviços de limpeza urbana (fls. 478/483, 487/496 e 499/509). Argumentam que a condenação à devolução integral dos valores recebidos provocaria enriquecimento ilícito da Administração Pública, que usufruiu da mão de obra sem a devida contraprestação. Os recorrentes José Vieira Filho e João Assis Rosendo aduzem que os objetos dos certames eram distintos, destacando que o Convite nº 015/2004 atendeu a necessidade emergencial decorrente de fortes chuvas, enquanto o Convite nº 038/2004 envolveu coleta regular de lixo com a contratação de pessoal de varrição, ressaltando ainda que a auditoria do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba (TCE/PB) concluiu pela ausência de prejuízo ao erário no Processo TC nº 02595/05 (fls. 487/496 e 499/509). O apelante Geraldo Queiroga Sobrinho alega que a escolha da modalidade licitatória coube exclusivamente à gestão municipal (fls. 478/483). No trâmite processual, noticiou-se o falecimento da ré Francisca Elena da Silva Fernandes, sendo deferida a habilitação dos seus herdeiros pelo Juízo de origem (ID 88358218). Durante a fase recursal, peticionou-se o falecimento do apelante José Vieira Filho ocorrido em 28 de outubro de 2022 (ID 41616920), requerendo-se a habilitação da viúva Odaci Medeiros Vieira e dos filhos José Vieira Neto, Maria Salete de Medeiros Vieira Dantas e Ana Paula Medeiros Vieira (ID 41615809), com parecer favorável da Procuradoria de Justiça (ID 43056416) e posterior juntada do comprovante de recolhimento do preparo recursal (ID 41616922). A Procuradoria de Justiça ofereceu parecer pelo conhecimento e desprovimento dos recursos, opinando pela manutenção da sentença (ID 40289901). É o relatório. VOTO. - Des. Miguel de Britto Lyra Filho – Relator Os recursos de apelação preenchem os pressupostos intrínsecos de admissibilidade, consistentes no cabimento, na legitimidade e no interesse recursal, haja vista a sucumbência instaurada pela sentença condenatória na origem (fls. 463/465). Quanto aos pressupostos extrínsecos, observa-se a tempestividade das insurgências e a regularidade da representação processual dos apelantes. No tocante ao preparo, em atenção à determinação exarada pelo Desembargador Relator (ID 40975453), o recorrente João Assis Rosendo (ID 41568538) e os herdeiros habilitados do falecido José Vieira Filho (ID 41616922) efetuaram o devido recolhimento das custas recursais, Sanando a exigência processual. Dessa forma, conheço formalmente de todos os recursos de apelação interpostos, passando à análise do mérito das teses recursais. - Da Nulidade dos Contratos por Fracionamento Ilegal de Licitação No mérito, a controvérsia inicial reside na verificação da legalidade do procedimento licitatório adotado pelo Município de Pombal para a contratação dos serviços de limpeza urbana no exercício financeiro de 2004. O conjunto probatório demonstra a ocorrência de fracionamento indevido de despesa, configurando afronta ao regime constitucional e legal das licitações públicos. O Município de Pombal realizou, em um curto intervalo de apenas três meses, duas licitações sob a modalidade Convite (Convites nº 015/2004 e 038/2004) com objetos substancialmente idênticos, voltados à prestação de serviços de limpeza pública e remoção de resíduos (fls. 02/11 e 463/465). O somatório dos valores contratados atingiu a quantia de R$ 101.628,00, montante que ultrapassava o teto fixado em lei para a modalidade Convite no tocante a compras e serviços (R$ 80.000,00 à época), impondo obrigatoriamente a realização de Tomada de Preços. A conduta da Administração Pública violou diretamente o comando normativo do art. 23, § 5º, da Lei nº 8.666/93, aplicável à época dos fatos, que veda o fatiamento de serviços de mesma natureza e no mesmo local quando o somatório dos seus valores exigir modalidade licitatória mais ampla. O fracionamento sem planejamento adequado restringe o universo de competidores e compromete os princípios da isonomia, da competitividade e da busca pela proposta mais vantajosa. Esse entendimento é respaldado pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que reconhece que a fragmentação irregular do objeto em violação ao teto legal contamina o certame de nulidade absoluta: EMENTA: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. FRACIONAMENTO INDEVIDO DE LICITAÇÃO. FRUSTRAÇÃO DE COMPETITIVIDADE. DANO AO ERÁRIO E PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE. OCORRÊNCIA. MEMBRO DA COMISSÃO DE LICITAÇÃO MUNICIPAL. RECURSO ESPECIAL PROVIDO PARA, EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL, RESTABELECER A SENTENÇA DE PRIMEIRO GRAU, QUE RECONHECEU A PRÁTICA DE ATO ÍMPROBO E A SITUAÇÃO IRREGULAR DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. 1. Pretende a União restabelecer a condenação de Paulo Eduardo Martins por ato de improbidade administrativa, com a consequente condenação de ressarcimento ao erário. 2. Em vez de realizar a licitação na modalidade Tomada de Preços, compatível com os valores do convênio, a Comissão Licitante do Município de São José da Laje fracionou o objeto da licitação, de modo a tornar possível a adoção da modalidade convite, em dois procedimentos apartados - convite nº 016/2002, para aquisição do veículo tipo Van, e o convite nº 17/2002, para aquisição dos equipamentos odontológicos para a ambulância, permitindo, assim, a escolha das empresas participantes dos certames. Após realização de auditoria, constataram-se diversas irregularidades no procedimento licitatório. 3. Da análise dos autos, observam-se presentes elementos concretos aptos a infirmar as conclusões adotadas no acórdão recorrido, através de simples valoração da prova produzida nos autos, o que afasta a incidência da Súmula 7/STJ. 4. Os autos reforçam a irregularidade apontada. Isso porque, quando levado em consideração o fato de que a empresa DIVEPEL - Distribuidora de Veículos e peças Ltda. participou de ambos os procedimentos licitatórios (convite 016/2002 e convite 017/2002), sendo convidada pela comissão licitante, evidencia-se a possibilidade de procedimento licitatório único, a fim de garantir o melhor preço. A situação denota não só a existência de empresa que forneça ambos os objetos, como também o expresso conhecimento do fato por parte da Comissão Licitante. 5. Tudo isso leva à conclusão inafastável da ocorrência de ato ímprobo, uma vez que a Comissão Licitante, a fim de frustrar a competitividade da licitação e os princípios que regem o tema, fracionou o procedimento, ensejando dano ao erário. 6. O STJ possui o entendimento de que, em casos como o ora analisado, o prejuízo ao erário, na espécie (fracionamento de objeto licitado, com ilegalidade do procedimento licitatório), que geraria a lesividade apta a ensejar a nulidade e o ressarcimento ao erário, é in re ipsa, na medida em que o Poder Público deixa de, por condutas de administradores, contratar a melhor proposta. Precedente: REsp 1.280.321/MG, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 9.3.2012. 7. Recurso Especial provido para, em consonância com o parecer ministerial, restabelecer a sentença proferida em primeiro grau, que reconheceu a prática de ato ímprobo e a situação irregular do procedimento licitatório. (REsp n. 1.622.290/AL, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 6/12/2016, DJe de 19/12/2016.) Portanto, resta escorreita a sentença de primeiro grau no capítulo em que reconheceu o vício insanável no procedimento licitatório e declarou a nulidade dos contratos administrativos celebrados a partir das Cartas Convite nº 015/2004 e 038/2004. - Do dever de ressarcimento ao erário e da vedação ao enriquecimento sem causa Apesar da constatação da irregularidade formal no procedimento licitatório, o capítulo da sentença que condenou os promovidos ao ressarcimento integral da quantia de R$ 101.628,00 ao erário municipal merece reforma, a fim de evitar o enriquecimento sem causa da Administração Pública. Com efeito, a documentação acostada aos autos evidencia que os serviços de coleta de resíduos, transporte de materiais e limpeza urbana foram efetiva e comprovadamente executados pelos particulares contratados, conforme demonstram as notas de empenho, os recibos e os comprovantes de pagamento encartados às fls. 307/393. Além disso, inexiste prova de que os serviços tenham sido prestados de forma inadequada ou de que os valores contratados tenham sido majorados por sobrepreço ou superfaturamento. Corroborando essa conclusão, a própria auditoria do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba (TCE/PB), ao apreciar a Denúncia autuada no Processo TC nº 02595/05, julgada por meio do Acórdão AC2-TC 1410/2007, atestou expressamente a inexistência de prejuízo material ao erário municipal. Naquela oportunidade, a Corte de Contas reconheceu que as falhas verificadas nos Convites nº 015/2004 e nº 038/2004 configuraram irregularidades meramente formais, passíveis de sanção administrativa, mas concluiu pela improcedência da denúncia quanto à alegada ocorrência de dano ao patrimônio público (fls. 435/436). Diante desse contexto, impõe-se a incidência da regra prevista no art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, sendo esta reproduzida, em essência, pelo art. 149 da Lei nº 14.133/2021, segundo a qual a declaração de nulidade do contrato administrativo não exime a Administração Pública do dever de indenizar o contratado pelos serviços efetivamente executados, desde que comprovada sua prestação e inexistente superfaturamento. Tal orientação mostra-se plenamente aplicável ao caso concreto, porquanto a execução dos serviços restou demonstrada e não se verificou qualquer prejuízo material ao erário. A propósito, a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça veda o locupletamento indevido do Poder Público, assentando que o contrato nulo não impede a remuneração das obras ou serviços efetivamente executados pelo particular de boa-fé: EMENTA: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DOS ARTS. 458 E 535 DO CPC. CONTRATO ADMINISTRATIVO NULO. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO. OBRIGAÇÃO DE O ENTE PÚBLICO EFETUAR O PAGAMENTO PELOS SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. 1. Não há violação dos arts. 458 e 535 do CPC quando a prestação jurisdicional é dada na medida da pretensão deduzida, com enfrentamento e resolução das questões abordadas no recurso. 2. Nos termos da jurisprudência pacífica do STJ, "ainda que o contrato realizado com a Administração Pública seja nulo, por ausência de prévia licitação, o ente público não poderá deixar de efetuar o pagamento pelos serviços prestados ou pelos prejuízos decorrentes da administração, desde que comprovados, ressalvada a hipótese de má-fé ou de ter o contratado concorrido para a nulidade" (AgRg no Ag 1056922/RS, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJ de 11 de março de 2009). 3. Hipótese em que comprovada a existência da dívida, qual seja, prestado o serviço pela empresa contratada e ausente a contraprestação (pagamento) pelo município, a ausência de licitação não é capaz de afastar o direito da ora agravada de receber o que lhe é devido pelos serviços prestados. O entendimento contrário faz prevalecer o enriquecimento ilícito, o que é expressamente vedado pelo ordenamento jurídico brasileiro. Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp n. 1.383.177/MA, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 15/8/2013, DJe de 26/8/2013.) Considerando que a contraprestação de limpeza urbana foi usufruída pela coletividade e que o Município de Pombal se beneficiou do trabalho dos contratados sem alegação de superfaturamento, a devolução integral dos montantes recebidos equivaleria a chancelar a apropriação gratuita de serviços privados pelo Estado. Dessa forma, deve ser afastada a condenação ao ressarcimento do montante de R$ 101.628,00. DISPOSITIVO Frente ao exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO aos recursos de apelação, para reformar em parte a sentença recorrida e: a) manter a declaração de nulidade dos contratos administrativos oriundos das Cartas Convite nº 015/2004 e 038/2004 do Município de Pombal; b) julgar improcedente o pedido de condenação dos promovidos ao ressarcimento ao erário do valor de R$ 101.628,00 (cento e um mil, seiscentos e vinte e oito reais), ante a comprovada prestação dos serviços e a ausência de prejuízo material aos cofres públicos. Diante da sucumbência recíproca decorrente do provimento parcial dos apelos, distribuo os ônus sucumbenciais de forma proporcional, cabendo ao Município de Pombal e aos promovidos arcarem, em partes iguais, com as custas e despesas processuais já recolhidas. Sem condenação em honorários advocatícios (Tema 1.382, ARE 1.524.619). É como voto. Certidão de julgamento e assinatura eletrônicas. Des. Miguel de Britto Lyra Filho Relator
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Poder Judiciário Tribunal de Justiça da Paraíba Gabinete 5 – Des. Miguel de Britto Lyra Filho ACÓRDÃO Apelação Cível n.º 0002245-24.2004.8.15.0301 Origem: 1ª Vara Mista da Comarca de Pombal Relator: Des. Miguel De Britto Lyra Filho Apelante: Geraldo Queiroga Sobrinho Advogado: Arnaldo Marques de Sousa (OAB/PB 3.467) Apelantes: José Vieira Filho (sucedido por Odaci Medeiros Vieira, José Vieira Neto, Maria Salete de Medeiros Vieira Dantas e Ana Paula Medeiros Vieira) e João Assis Rosendo Advogado: Djonierison José Félix de França (OAB/PB 8.885) Apelado Ministério Público do Estado da Paraíba Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. LICITAÇÃO. FRACIONAMENTO INDEVIDO DE DESPESA. UTILIZAÇÃO IRREGULAR DA MODALIDADE CONVITE. NULIDADE DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. AFASTAMENTO DO DEVER DE RESSARCIMENTO. RECURSOS PARCIALMENTE PROVIDOS. I. CASO EM EXAME Apelações cíveis interpostas contra sentença que declarou a nulidade dos contratos administrativos decorrentes das Cartas Convite nº 015/2004 e nº 038/2004, promovidas pelo Município de Pombal para contratação de serviços de limpeza urbana, e condenou os promovidos ao ressarcimento integral da quantia de R$ 101.628,00 ao erário. Os recorrentes sustentam a inexistência de dano material, diante da efetiva prestação dos serviços e da vedação ao enriquecimento sem causa da Administração Pública. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se o fracionamento da contratação para adoção da modalidade convite, em detrimento da tomada de preços, acarreta a nulidade dos contratos administrativos; (ii) estabelecer se a declaração de nulidade contratual autoriza o ressarcimento integral ao erário quando comprovada a execução dos serviços, inexistente superfaturamento e ausente prejuízo material à Administração. III. RAZÕES DE DECIDIR O fracionamento de despesas mediante a realização de duas licitações na modalidade convite, com objetos da mesma natureza e em curto intervalo temporal, viola o art. 23, § 5º, da Lei nº 8.666/1993, por afastar indevidamente a modalidade licitatória legalmente exigida. A fragmentação indevida do objeto restringe a competitividade, compromete os princípios da isonomia e da seleção da proposta mais vantajosa e acarreta a nulidade do procedimento licitatório e dos contratos dele decorrentes. A efetiva execução dos serviços de limpeza urbana encontra-se comprovada pelas notas de empenho, recibos e comprovantes de pagamento constantes dos autos, inexistindo demonstração de inexecução, superfaturamento ou sobrepreço. O Tribunal de Contas do Estado da Paraíba reconheceu que as irregularidades verificadas configuraram falhas formais sujeitas à sanção administrativa, sem identificação de prejuízo material ao erário. A nulidade do contrato administrativo não afasta o dever de indenizar o contratado pelos serviços efetivamente executados, quando ausentes má-fé, superfaturamento ou contribuição do particular para a irregularidade, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração Pública. A condenação à restituição integral dos valores pagos, após comprovada a prestação dos serviços usufruídos pela coletividade, implicaria locupletamento indevido do Poder Público, razão pela qual deve ser afastada. IV. DISPOSITIVO E TESE Recursos parcialmente providos. Tese de julgamento: O fracionamento indevido de despesa para adoção da modalidade convite, quando o valor global exige modalidade licitatória mais ampla, viola o art. 23, § 5º, da Lei nº 8.666/1993 e acarreta a nulidade do procedimento licitatório e dos contratos dele decorrentes. A declaração de nulidade do contrato administrativo não autoriza, por si só, a condenação ao ressarcimento integral ao erário quando comprovadas a efetiva execução dos serviços, a ausência de superfaturamento e a inexistência de prejuízo material. A vedação ao enriquecimento sem causa impede que a Administração Pública retenha os benefícios dos serviços regularmente prestados sem a correspondente contraprestação. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.666/1993, arts. 23, § 5º, e 59, parágrafo único; Lei nº 14.133/2021, art. 149; Código de Processo Civil, art. 85, § 11. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 1.622.290/AL, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 06.12.2016, DJe 19.12.2016; STJ, REsp nº 1.280.321/MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 09.03.2012; STJ, AgRg no REsp nº 1.383.177/MA, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. 15.08.2013, DJe 26.08.2013; AgRg no Ag nº 1.056.922/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 11.03.2009. VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos. ACORDA a Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Paraíba, em dar parcial provimento aos recursos, nos termos do voto do relator, unânime. RELATÓRIO Trata-se de Recursos de Apelação Cível interpostos por Geraldo Queiroga Sobrinho, José Vieira Filho (sucedido por seus herdeiros) e João Assis Rosendo contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Mista da Comarca de Pombal, nos autos da Ação Anulatória de Contrato Administrativo ajuizada pelo Ministério Público do Estado da Paraíba. O Ministério Público ajuizou a ação com o objetivo de anular os contratos celebrados decorrentes das Cartas Convite nº 015/2004 e 038/2004, promovidas pelo Município de Pombal para serviços de limpeza urbana, sustentando a ocorrência de fracionamento ilegal de despesa para burlar a modalidade de Tomada de Preços, ante o somatório de R$ 101.628,00 no mesmo exercício financeiro (fls. 02/11). O Juízo a quo julgou procedente o pedido inicial para anular os contratos administrativos e condenar os réus ao ressarcimento integral ao erário municipal no valor de R$ 101.628,00, acrescido de juros de mora e correção monetária (fls. 463/465). Nas razões recursais, os apelantes sustentam a ausência de dolo ou má-fé em suas condutas, defendendo a efetiva e regular prestação dos serviços de limpeza urbana (fls. 478/483, 487/496 e 499/509). Argumentam que a condenação à devolução integral dos valores recebidos provocaria enriquecimento ilícito da Administração Pública, que usufruiu da mão de obra sem a devida contraprestação. Os recorrentes José Vieira Filho e João Assis Rosendo aduzem que os objetos dos certames eram distintos, destacando que o Convite nº 015/2004 atendeu a necessidade emergencial decorrente de fortes chuvas, enquanto o Convite nº 038/2004 envolveu coleta regular de lixo com a contratação de pessoal de varrição, ressaltando ainda que a auditoria do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba (TCE/PB) concluiu pela ausência de prejuízo ao erário no Processo TC nº 02595/05 (fls. 487/496 e 499/509). O apelante Geraldo Queiroga Sobrinho alega que a escolha da modalidade licitatória coube exclusivamente à gestão municipal (fls. 478/483). No trâmite processual, noticiou-se o falecimento da ré Francisca Elena da Silva Fernandes, sendo deferida a habilitação dos seus herdeiros pelo Juízo de origem (ID 88358218). Durante a fase recursal, peticionou-se o falecimento do apelante José Vieira Filho ocorrido em 28 de outubro de 2022 (ID 41616920), requerendo-se a habilitação da viúva Odaci Medeiros Vieira e dos filhos José Vieira Neto, Maria Salete de Medeiros Vieira Dantas e Ana Paula Medeiros Vieira (ID 41615809), com parecer favorável da Procuradoria de Justiça (ID 43056416) e posterior juntada do comprovante de recolhimento do preparo recursal (ID 41616922). A Procuradoria de Justiça ofereceu parecer pelo conhecimento e desprovimento dos recursos, opinando pela manutenção da sentença (ID 40289901). É o relatório. VOTO. - Des. Miguel de Britto Lyra Filho – Relator Os recursos de apelação preenchem os pressupostos intrínsecos de admissibilidade, consistentes no cabimento, na legitimidade e no interesse recursal, haja vista a sucumbência instaurada pela sentença condenatória na origem (fls. 463/465). Quanto aos pressupostos extrínsecos, observa-se a tempestividade das insurgências e a regularidade da representação processual dos apelantes. No tocante ao preparo, em atenção à determinação exarada pelo Desembargador Relator (ID 40975453), o recorrente João Assis Rosendo (ID 41568538) e os herdeiros habilitados do falecido José Vieira Filho (ID 41616922) efetuaram o devido recolhimento das custas recursais, Sanando a exigência processual. Dessa forma, conheço formalmente de todos os recursos de apelação interpostos, passando à análise do mérito das teses recursais. - Da Nulidade dos Contratos por Fracionamento Ilegal de Licitação No mérito, a controvérsia inicial reside na verificação da legalidade do procedimento licitatório adotado pelo Município de Pombal para a contratação dos serviços de limpeza urbana no exercício financeiro de 2004. O conjunto probatório demonstra a ocorrência de fracionamento indevido de despesa, configurando afronta ao regime constitucional e legal das licitações públicos. O Município de Pombal realizou, em um curto intervalo de apenas três meses, duas licitações sob a modalidade Convite (Convites nº 015/2004 e 038/2004) com objetos substancialmente idênticos, voltados à prestação de serviços de limpeza pública e remoção de resíduos (fls. 02/11 e 463/465). O somatório dos valores contratados atingiu a quantia de R$ 101.628,00, montante que ultrapassava o teto fixado em lei para a modalidade Convite no tocante a compras e serviços (R$ 80.000,00 à época), impondo obrigatoriamente a realização de Tomada de Preços. A conduta da Administração Pública violou diretamente o comando normativo do art. 23, § 5º, da Lei nº 8.666/93, aplicável à época dos fatos, que veda o fatiamento de serviços de mesma natureza e no mesmo local quando o somatório dos seus valores exigir modalidade licitatória mais ampla. O fracionamento sem planejamento adequado restringe o universo de competidores e compromete os princípios da isonomia, da competitividade e da busca pela proposta mais vantajosa. Esse entendimento é respaldado pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que reconhece que a fragmentação irregular do objeto em violação ao teto legal contamina o certame de nulidade absoluta: EMENTA: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. FRACIONAMENTO INDEVIDO DE LICITAÇÃO. FRUSTRAÇÃO DE COMPETITIVIDADE. DANO AO ERÁRIO E PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE. OCORRÊNCIA. MEMBRO DA COMISSÃO DE LICITAÇÃO MUNICIPAL. RECURSO ESPECIAL PROVIDO PARA, EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL, RESTABELECER A SENTENÇA DE PRIMEIRO GRAU, QUE RECONHECEU A PRÁTICA DE ATO ÍMPROBO E A SITUAÇÃO IRREGULAR DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. 1. Pretende a União restabelecer a condenação de Paulo Eduardo Martins por ato de improbidade administrativa, com a consequente condenação de ressarcimento ao erário. 2. Em vez de realizar a licitação na modalidade Tomada de Preços, compatível com os valores do convênio, a Comissão Licitante do Município de São José da Laje fracionou o objeto da licitação, de modo a tornar possível a adoção da modalidade convite, em dois procedimentos apartados - convite nº 016/2002, para aquisição do veículo tipo Van, e o convite nº 17/2002, para aquisição dos equipamentos odontológicos para a ambulância, permitindo, assim, a escolha das empresas participantes dos certames. Após realização de auditoria, constataram-se diversas irregularidades no procedimento licitatório. 3. Da análise dos autos, observam-se presentes elementos concretos aptos a infirmar as conclusões adotadas no acórdão recorrido, através de simples valoração da prova produzida nos autos, o que afasta a incidência da Súmula 7/STJ. 4. Os autos reforçam a irregularidade apontada. Isso porque, quando levado em consideração o fato de que a empresa DIVEPEL - Distribuidora de Veículos e peças Ltda. participou de ambos os procedimentos licitatórios (convite 016/2002 e convite 017/2002), sendo convidada pela comissão licitante, evidencia-se a possibilidade de procedimento licitatório único, a fim de garantir o melhor preço. A situação denota não só a existência de empresa que forneça ambos os objetos, como também o expresso conhecimento do fato por parte da Comissão Licitante. 5. Tudo isso leva à conclusão inafastável da ocorrência de ato ímprobo, uma vez que a Comissão Licitante, a fim de frustrar a competitividade da licitação e os princípios que regem o tema, fracionou o procedimento, ensejando dano ao erário. 6. O STJ possui o entendimento de que, em casos como o ora analisado, o prejuízo ao erário, na espécie (fracionamento de objeto licitado, com ilegalidade do procedimento licitatório), que geraria a lesividade apta a ensejar a nulidade e o ressarcimento ao erário, é in re ipsa, na medida em que o Poder Público deixa de, por condutas de administradores, contratar a melhor proposta. Precedente: REsp 1.280.321/MG, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 9.3.2012. 7. Recurso Especial provido para, em consonância com o parecer ministerial, restabelecer a sentença proferida em primeiro grau, que reconheceu a prática de ato ímprobo e a situação irregular do procedimento licitatório. (REsp n. 1.622.290/AL, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 6/12/2016, DJe de 19/12/2016.) Portanto, resta escorreita a sentença de primeiro grau no capítulo em que reconheceu o vício insanável no procedimento licitatório e declarou a nulidade dos contratos administrativos celebrados a partir das Cartas Convite nº 015/2004 e 038/2004. - Do dever de ressarcimento ao erário e da vedação ao enriquecimento sem causa Apesar da constatação da irregularidade formal no procedimento licitatório, o capítulo da sentença que condenou os promovidos ao ressarcimento integral da quantia de R$ 101.628,00 ao erário municipal merece reforma, a fim de evitar o enriquecimento sem causa da Administração Pública. Com efeito, a documentação acostada aos autos evidencia que os serviços de coleta de resíduos, transporte de materiais e limpeza urbana foram efetiva e comprovadamente executados pelos particulares contratados, conforme demonstram as notas de empenho, os recibos e os comprovantes de pagamento encartados às fls. 307/393. Além disso, inexiste prova de que os serviços tenham sido prestados de forma inadequada ou de que os valores contratados tenham sido majorados por sobrepreço ou superfaturamento. Corroborando essa conclusão, a própria auditoria do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba (TCE/PB), ao apreciar a Denúncia autuada no Processo TC nº 02595/05, julgada por meio do Acórdão AC2-TC 1410/2007, atestou expressamente a inexistência de prejuízo material ao erário municipal. Naquela oportunidade, a Corte de Contas reconheceu que as falhas verificadas nos Convites nº 015/2004 e nº 038/2004 configuraram irregularidades meramente formais, passíveis de sanção administrativa, mas concluiu pela improcedência da denúncia quanto à alegada ocorrência de dano ao patrimônio público (fls. 435/436). Diante desse contexto, impõe-se a incidência da regra prevista no art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, sendo esta reproduzida, em essência, pelo art. 149 da Lei nº 14.133/2021, segundo a qual a declaração de nulidade do contrato administrativo não exime a Administração Pública do dever de indenizar o contratado pelos serviços efetivamente executados, desde que comprovada sua prestação e inexistente superfaturamento. Tal orientação mostra-se plenamente aplicável ao caso concreto, porquanto a execução dos serviços restou demonstrada e não se verificou qualquer prejuízo material ao erário. A propósito, a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça veda o locupletamento indevido do Poder Público, assentando que o contrato nulo não impede a remuneração das obras ou serviços efetivamente executados pelo particular de boa-fé: EMENTA: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DOS ARTS. 458 E 535 DO CPC. CONTRATO ADMINISTRATIVO NULO. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO. OBRIGAÇÃO DE O ENTE PÚBLICO EFETUAR O PAGAMENTO PELOS SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. 1. Não há violação dos arts. 458 e 535 do CPC quando a prestação jurisdicional é dada na medida da pretensão deduzida, com enfrentamento e resolução das questões abordadas no recurso. 2. Nos termos da jurisprudência pacífica do STJ, "ainda que o contrato realizado com a Administração Pública seja nulo, por ausência de prévia licitação, o ente público não poderá deixar de efetuar o pagamento pelos serviços prestados ou pelos prejuízos decorrentes da administração, desde que comprovados, ressalvada a hipótese de má-fé ou de ter o contratado concorrido para a nulidade" (AgRg no Ag 1056922/RS, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJ de 11 de março de 2009). 3. Hipótese em que comprovada a existência da dívida, qual seja, prestado o serviço pela empresa contratada e ausente a contraprestação (pagamento) pelo município, a ausência de licitação não é capaz de afastar o direito da ora agravada de receber o que lhe é devido pelos serviços prestados. O entendimento contrário faz prevalecer o enriquecimento ilícito, o que é expressamente vedado pelo ordenamento jurídico brasileiro. Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp n. 1.383.177/MA, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 15/8/2013, DJe de 26/8/2013.) Considerando que a contraprestação de limpeza urbana foi usufruída pela coletividade e que o Município de Pombal se beneficiou do trabalho dos contratados sem alegação de superfaturamento, a devolução integral dos montantes recebidos equivaleria a chancelar a apropriação gratuita de serviços privados pelo Estado. Dessa forma, deve ser afastada a condenação ao ressarcimento do montante de R$ 101.628,00. DISPOSITIVO Frente ao exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO aos recursos de apelação, para reformar em parte a sentença recorrida e: a) manter a declaração de nulidade dos contratos administrativos oriundos das Cartas Convite nº 015/2004 e 038/2004 do Município de Pombal; b) julgar improcedente o pedido de condenação dos promovidos ao ressarcimento ao erário do valor de R$ 101.628,00 (cento e um mil, seiscentos e vinte e oito reais), ante a comprovada prestação dos serviços e a ausência de prejuízo material aos cofres públicos. Diante da sucumbência recíproca decorrente do provimento parcial dos apelos, distribuo os ônus sucumbenciais de forma proporcional, cabendo ao Município de Pombal e aos promovidos arcarem, em partes iguais, com as custas e despesas processuais já recolhidas. Sem condenação em honorários advocatícios (Tema 1.382, ARE 1.524.619). É como voto. Certidão de julgamento e assinatura eletrônicas. Des. Miguel de Britto Lyra Filho Relator