0001855-37.2014.4.03.6100

Intimação

TRF3 · Gab. 47 - DES. FED. LEILA PAIVA · Acórdão

PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 4ª Turma Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936 https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0001855-37.2014.4.03.6100 RELATOR: LEILA PAIVA MORRISON APELANTE: LORETO & LIMA AUDITORIA E CONSULTORIA MEDICA LTDA ADVOGADO do(a) APELANTE: HUMBERTO SALES BATISTA - SP291912-A ADVOGADO do(a) APELADO: MAURY IZIDORO - SP135372-A APELADO: EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELEGRAFOS RELATÓRIO A Senhora Desembargadora Federal Leila Paiva (Relatora): Trata-se de apelação interposta por LORETO & LIMA AUDITORIA E CONSULTORIA MEDICA LTDA. em ação ordinária ajuizada em face da EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELEGRAFOS, objetivando provimento jurisdicional que declare a nulidade do subitem 8.1.2.2, alínea "b", da cláusula oitava do contrato n. 0065/2012 e, por conseguinte, das multas impostas, bem como dos efeitos do ato administrativo de rescisão contratual unilateral, que resultou em seu descredenciamento perante o SICAF e o impedimento de licitar pelo prazo de 05 (cinco) anos, bem como seja determinado à ré que proceda à restituição do valor da caução que foi oferecida, no valor de R$ 78.969,60 e do pagamento das faturas emitidas em decorrência de serviços efetivamente prestados, no montante de R$ 436.153,97. A r. sentença julgou improcedente o pedido, nos seguintes termos (ID 85463891 - Pág. 6/10): “Diante do exposto, JULGO IMPROCEDENTE o pedido formulado pela autora e JULGO PROCEDENTE a reconvenção, revogando a tutela parcialmente deferida, para determinar à autora a restituição à ré do valor de R$ 839.040,54 (oitocentos e trinta e nove mil, quarenta reais e cinquenta e quatro centavos). A correção monetária e juros de mora observarão o disposto no Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal, aprovado pela Resolução n. 134/10 do CJF. Em consequência, declaro extinto o processo, com resolução do mérito, na forma do artigo 487, I, do Código de Processo Civil. Custas na forma da lei. Condeno a autora ao pagamento honorários advocatícios, fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação, devidamente atualizado por ocasião do efetivo pagamento, na forma do disposto no artigo 85, §§ 1º e 2º do Código de Processo Civil.” Em razões recursais, a parte autora alega, em síntese, que: - multas que violam aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade são ilegais, isto porque a lei veda à Administração Público impor sanções aos contratados em medida superior ao atendimento do interesse público, porque isso afronta dispositivo expresso de lei federal; - as multas aplicadas superam e muito ao valor mensal do contrato, mesmo que por equívoco ou má fé estejam previstas no Instrumento Contratual, não podem ser consideradas lícitas; - “as multas abusivas e ilegais aplicadas de forma desarrazoada e desproporcional pela apelada acabaram inviabilizando a continuidade do contrato, uma vez que, além dos descontos das faltas nas faturas da contratada, as faturas por serviços efetivamente prestados pelo apelante nos meses de novembro/dezembro de 2012 e janeiro e fevereiro/2013, foram retidas pela apelada, levando ao enriquecimento ilícito da Administração em detrimento da contratada, conduta vedada pelo artigo 884, do Código Civil”; - “o Contrato foi cumprido substancialmente pela apelante durante 11 (doze) meses, período em que os salários e encargos sociais dos empregados foram pagos com recursos próprios, portanto, cabível, sim, a aplicação do artigo 413 do Código Civil ao caso sub judice, subsidiariamente, que trata da possibilidade de o juiz reduzir a multa aplicada ao contratado; - a paralisação dos serviços foi justificada pela retenção indevida de faturas por prazo superior a 90 dias; - houve violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade no tocante às penalidades de multas pecuniárias aplicadas; - “a multa rescisória no percentual de 20% (vinte por cento) do valor global do contrato, a menos de 01(um) mês do encerramento do contrato se afigura desproporcional e, portanto, ilegal;” - “a retenção dos pagamentos devidos à apelante por serviços efetivamente prestados nos meses de novembro/dezembro de 2012, bem como de janeiro e 18 dias de fevereiro de 2013, que importa em R$436.153,97 (quatrocentos e trinta e seis mil, centos e cinquenta e três reais e noventa e sete centavos), é uma violação ao princípio da legalidade, ainda que se admita a rescisão unilateral do contrato;” - deve ser determinada a restituição da garantia contratual à apelante, no valor de R$78.969,60, posto que ilegal a sua retenção, pela apelada, mormente diante da comprovada inexistência de quaisquer prejuízos financeiros à apelada; Requer o provimento do apelo, “para julgar procedente o pedido formulado na inicia!, decretando-se a nulidade das multas aplicadas à apelante, por violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, excesso de poder e abuso de direito, determinando-se, em consequência, a liberação dos créditos devidos à apelante por serviços efetivamente prestados nos meses de novembro/dezembro de 2012 e janeiro/fevereiro de 2013, no valor de R$436.153,97 (quatrocentos e trinta e seis mil, cento e cinquenta e três reais e noventa e sete centavos), bem como o valor da garantia contratual, no valor de R$78.969,60 (setenta e oito mil, novecentos e sessenta e nove reais e sessenta centavos), em face notadamente da inexistência de prejuízos financeiras à apelada”, bem como “seja declarada anulação do ato administrativo de rescisão do contrato unilateral pela apelada, conforme fundamentação expendida no presente recurso, por abusivo e ilegal, mas se esse não for o entendimento, que a multa rescisória seja reduzida para 10% (dez por cento do valor mensal do contrato)”. Com contrarrazões, os autos subiram a esta E. Corte Regional. É o relatório. stm VOTO A Senhora Desembargadora Federal Leila Paiva (Relatora): O recurso de apelação preenche os requisitos de admissibilidade e merece ser conhecido. Cinge-se a controvérsia quanto à legalidade das sanções administrativas impostas pela ECT à apelante, em virtude de falhas na execução do Contrato n. 0065/2012, cujo objeto era a prestação de serviços de atendimento médico ambulatorial. Anote-se que o C. STJ, no julgamento do Resp 2.148.059, Relator Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, assentou a possibilidade de aplicação da técnica de julgamento "per relationem" firmando o Tema 1306/STJ com as seguintes teses: "1. A técnica da fundamentação por referência (per relacione) é permitida desde que o julgador, ao reproduzir trechos de decisão anterior (documentos e/ou pareceres) como razões de decidir, enfrente, ainda que de forma sucinta, as novas questões relevantes para o julgamento do processo, dispensada a análise pormenorizada de cada uma das alegações ou provas. 2. O § 3º do artigo 1.021, do CPC não impede a reprodução dos fundamentos da decisão agravada como razões de decidir pela negativa de provimento de agravo interno quando a parte deixa de apresentar argumento novo para ser apreciado pelo colegiado". (REsp n. 2.148.059/MA, relator Ministro Luis Felipe Salomão, Corte Especial, julgado em 20/8/2025, DJEN de 5/9/2025.) Precedentes no C. STF: RE 1522105 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, j. 16/12/2024; RE 1499551 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, publ. 02/10/2024; RE 1494559 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, publ; 30/07/2024. No C. STJ: AgRg no AREsp n. 2.655.281/SP, Rel. Min. REYNALDO SOARES DA FONSECA, DJEN 13/2/2025; AgInt no AgInt no AREsp n. 1.978.837/RJ, Rel. Min. ANTONIO CARLOS FERREIRA, DJEN 19/12/2024. Assim, o trecho da fundamentação da r. sentença passa a fazer parte das razões de decidir deste julgamento, por meio da técnica per relationem: “Pretende a autora obter provimento que declare a nulidade do subitem 8.1.2.2, alínea "b", da cláusula oitava do contrato nº 0065/2012 e, por conseguinte, das multas impostas, bem como dos efeitos do ato administrativo de rescisão contratual unilateral, que resultou em seu descredenciamento perante o SICAF e o impedimento de licitar pelo prazo de 05 (cinco) anos. Requer, ainda, seja determinado à ré que proceda à restituição do valor da caução que foi oferecida, no valor de R$78.969,60 (setenta e oito mil, novecentos e sessenta e nove reais e sessenta centavos), bem como o pagamento das faturas emitidas em decorrência de serviços efetivamente prestados, no montante de R$436.153,97 (quatrocentos e trinta e seis mil, cento e cinquenta e três reais e noventa e sete centavos). Conforme se depreende do teor da Carta nº 417/2012, em 08/06/2012, a autora foi notificada acerca da ausência de profissionais (fls. 59/60), tendo sido assinalado prazo de 05 (cinco) dias para apresentação de defesa prévia ou justificativa para as irregularidades apontadas. À fl. 61 consta a resposta apresentada pela autora, em 18/06/2012, requerendo prazo suplementar para a regularização do quadro de profissionais. No Apêndice 01 do Anexo 2 do contrato firmado entre as partes, consta a descrição dos serviços a serem prestados pela contratada, ora autora. No subitem 5.2.1 é fixada a quantidade de profissionais que deverá ser compor a equipe para iniciar as atividades do ambulatório (fl. 51). No subitem 6.1. está prevista como uma das obrigações da contratada: "6.1. Apresentar para a Gerência de Saúde da CONTRATANTE, antes do início da prestação dos serviços, cópia dos documentos comprobatórios de qualificação dos integrantes da equipe de trabalho que atuará no ambulatório, conforme previsto no APÊNDICE 03 do ANEXO 02, inclusive quando se tratar de profissionais que efetuarão a substituição provisória de qualquer membro da equipe." (grifos nossos) Portanto, de acordo com o instrumento contratual, firmado livremente entre as partes, a apresentação da qualificação dos profissionais a serem disponibilizados deveria ter ocorrido previamente ao início da prestação dos serviços e a disponibilização da equipe completa deveria ocorrer desde o início de vigência do contrato. No entanto, a autora admitiu não ter cumprido integralmente o que foi pactuado, mas não providenciou a disponibilização completa de seu quadro de profissionais. Solicitar prazo suplementar para regularizar os serviços que deveriam ter sido prestados regularmente desde o início de vigência do contrato não exime a contratada, ora autora, das consequências advindas do descumprimento das obrigações contratuais. Dessa forma, a contratante, ora ré, aplicou, inicialmente, a penalidade de multa, à contratada, ora autora, de acordo com o previsto no item 8.1. e subitem 8.1.2.2, alínea "b", da Cláusula Oitava (fl. 44): "8.1. Pela inexecução total ou parcial deste Contrato, a CONTRATANTE poderá aplicar à CONTRATADA as seguintes sanções, sem prejuízo da reparação dos danos causados à CONTRATANTE, garantida a ampla defesa e o contraditório: (...) 8.1.2.2. Demais multas: (...) b) ocorrência de quaisquer outros tipos de descumprimentos contratuais não abrangidos no subitem anterior: 0,1% (um décimo por cento) sobre o valor global atualizado deste Instrumento para cada ocorrência;" A autora foi notificada da aplicação de todas as multas que lhe foram impostas (fls. 62, 90, 103, 106/108 e 111) e exerceu seu direito à ampla defesa, por meio da interposição de recursos administrativos (fls. 66/89, 92/102, 113/140). Em que pese a autora ter notificado extrajudicialmente a ré com relação ao encerramento das atividades, sob a alegação de ausência de pagamento (fls. 109/110), é certo que, em conformidade com o disposto na Cláusula Nona, item 9.1, subitem 9.1.1, alíneas "a" a "c", a contratada deu causa ao ato de rescisão contratual unilateral, exercido pela contratante, ora ré: "CLÁUSULA NONA - DA RESCISÃO 9.1. O presente contrato poderá ser rescindido, sem prejuízo das penalidades previstas na Cláusula Oitava: 9.1.1. Por ato unilateral da CONTRATANTE, quando ocorrer: a) o não-cumprimento ou cumprimento irregular de Cláusulas contratuais, especificações técnicas, projetos ou prazos ;b) a lentidão do seu cumprimento, levando a CONTRATANTE a comprovar a impossibilidade da conclusão das atividades, nos prazos estipulados; c) atraso injustificado na execução dos serviços;" Dessa forma, não há ilegalidade no ato de rescisão unilateral do contrato, que também ocorreu mediante notificação à autora (fl. 111), com a consequente apresentação de defesa escrita (fls. 113/140). Por conseguinte, tendo sido observados os princípios do contraditório e da ampla defesa, foi iniciado processo administrativo de impedimento de licitar e contratar com a União Federal e descredenciamento no SICAF, por período não superior a 05 (cinco) anos, em conformidade com o disposto nos artigos 87, inciso III, da Lei nº 8.666/1993 e 7º, da Lei nº 10.520/2002, que assim dispõem: "Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções: (...) III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;" "Art. 7º Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios e, será descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art. 4o desta Lei, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais." Portanto, conclui-se que, constatada a irregularidade na prestação de serviços, não há ilegalidade na aplicação de penalidade de multa, bem como na rescisão unilateral do contrato, que resultou no descredenciamento perante o SICAF e o impedimento de licitar pelo prazo de 05 (cinco) anos, por existir previsão contratual e legal para tanto. No mais, considerando-se que a ré pautou-se no cumprimento das cláusulas pactuadas contratualmente entre as partes, não restou comprovada a alegada ofensa aos princípios da gradação da pena, razoabilidade e proporcionalidade, bem como ter havido erro de cálculo nas multas que lhe foram impostas, excesso de poder e abuso de direito, É certo que o controle judiciário dos atos, decisões e comportamentos da entidade pública cinge-se apenas ao aspecto da legalidade. Ou seja, quando devidamente provocado, o Poder Judiciário só pode verificar a conformidade do ato, decisão ou comportamento da entidade com a legislação pertinente, sendo-lhe defeso, verdade, interferir na atividade tipicamente administrativa. Com efeito, não pode o Poder Judiciário, que atua como legislador negativo, avançar em questões a respeito das quais não se vislumbra a suposta ilegalidade, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes e às rígidas regras de outorga de competência impositiva previstas na Constituição Federal. Além disso, é de se preservar o que a doutrina constitucionalista nominou de princípio da conformidade funcional, que se traduz no equilíbrio entre os Poderes. Por fim, em razão da fundamentação exposta, não é possível determinar a restituição do valor da caução que fora oferecida, no valor de R$78.969,60 (setenta e oito mil, novecentos e sessenta e nove reais e sessenta centavos), bem como do pagamento das faturas emitidas, no montante de R$436.153,97 (quatrocentos e trinta e seis mil, cento e cinquenta e três reais e noventa e sete centavos). Por conseguinte, considerando-se a legalidade das multas impostas e a legalidade da retenção da garantia contratual, no montante de R$86.318,93 (oitenta e seis mil, trezentos e dezoito reais e noventa e três centavos), assiste razão à reconvinte, ora ré, no tocante ao débito remanescente, apurado em conformidade com a planilha anexada às fls. 287/288.” No caso em apreço, a apelante firmou com a ECT contrato administrativo destinado à prestação de serviços de atendimento médico ambulatorial, decorrente do Pregão Eletrônico n. 11000193, comprometendo-se à disponibilização da equipe profissional exigida contratualmente. Conforme se extrai dos autos, ficou devidamente comprovado no âmbito do procedimento administrativo que a apelante incorreu em irregularidades no cumprimento das cláusulas contratuais que ensejou a Rescisão Unilateral do Contrato n. 0065/2012, com a aplicação da multa prevista subitem 8.1.2.2, alínea "b", da cláusula oitava do contrato (ID 85463004 - Pág. 46). Os artigos 78, 86 e 87 da Lei n. 8.666/1993, que regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da CR, e institui normas para licitações e contratos da Administração Pública, vigente à época, estabelecem que: Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato: I - o não cumprimento de cláusulas contratuais, especificações, projetos ou prazos; II - o cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações, projetos e prazos; III - a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração a comprovar a impossibilidade da conclusão da obra, do serviço ou do fornecimento, nos prazos estipulados; IV - o atraso injustificado no início da obra, serviço ou fornecimento; V - a paralisação da obra, do serviço ou do fornecimento, sem justa causa e prévia comunicação à Administração; VI - a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do contratado com outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem como a fusão, cisão ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato; VII - o desatendimento das determinações regulares da autoridade designada para acompanhar e fiscalizar a sua execução, assim como as de seus superiores; VIII - o cometimento reiterado de faltas na sua execução, anotadas na forma do § 1o do art. 67 desta Lei; IX - a decretação de falência ou a instauração de insolvência civil; X - a dissolução da sociedade ou o falecimento do contratado; XI - a alteração social ou a modificação da finalidade ou da estrutura da empresa, que prejudique a execução do contrato; XII - razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas e determinadas pela máxima autoridade da esfera administrativa a que está subordinado o contratante e exaradas no processo administrativo a que se refere o contrato; XIII - a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras, acarretando modificação do valor inicial do contrato além do limite permitido no § 1o do art. 65 desta Lei; XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração, por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo, independentemente do pagamento obrigatório de indenizações pelas sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizações e mobilizações e outras previstas, assegurado ao contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspensão do cumprimento das obrigações assumidas até que seja normalizada a situação; XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a situação; XVI - a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto para execução de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto; XVII - a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente comprovada, impeditiva da execução do contrato. XVIII – descumprimento do disposto no inciso V do art. 27, sem prejuízo das sanções penais cabíveis. (Incluído pela Lei nº 9.854, de 1999) Parágrafo único. Os casos de rescisão contratual serão formalmente motivados nos autos do processo, assegurado o contraditório e a ampla defesa. Art. 86. O atraso injustificado na execução do contrato sujeitará o contratado à multa de mora, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato. § 1o A multa a que alude este artigo não impede que a Administração rescinda unilateralmente o contrato e aplique as outras sanções previstas nesta Lei. § 2o A multa, aplicada após regular processo administrativo, será descontada da garantia do respectivo contratado. § 3o Se a multa for de valor superior ao valor da garantia prestada, além da perda desta, responderá o contratado pela sua diferença, a qual será descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administração ou ainda, quando for o caso, cobrada judicialmente. Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções: I - advertência; II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato; III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos; IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior. § 1o Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, além da perda desta, responderá o contratado pela sua diferença, que será descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administração ou cobrada judicialmente. Por sua vez, estabelece o artigo 7º da Lei n.10.520/2002, vigente à época dos fatos: Art. 7º Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios e, será descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art. 4o desta Lei, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais. A documentação acostada demonstra que a contratada deixou de cumprir obrigação essencial do ajuste, consistente na manutenção do quadro completo de profissionais previsto no Apêndice 01 do Anexo 2 e na cláusula 6.1 do contrato, circunstância que ensejou sucessivas notificações administrativas e aplicação das penalidades contratualmente previstas. Consta do conjunto probatório que a ECT notificou a autora já em 08/06/2012 acerca da insuficiência da equipe médica, tendo a própria contratada solicitado prazo adicional para regularização. Ainda assim, permaneceram as irregularidades, resultando na instauração de procedimentos administrativos específicos para apuração das infrações e aplicação das respectivas sanções. Verifica-se, ademais, que as penalidades foram precedidas de regular processo administrativo, com observância do contraditório e da ampla defesa, inclusive com acolhimento parcial de recurso administrativo interposto pela autora para redução de uma das multas inicialmente aplicadas. Não prospera a alegação de nulidade da cláusula contratual que prevê a incidência de multa sobre o valor global do contrato. A apelante aderiu às disposições editalícias e contratuais ao participar do certame licitatório e celebrar o ajuste administrativo, inexistindo nos autos demonstração de ilegalidade manifesta da cláusula impugnada. Ao contrário, a previsão das penalidades decorreu do exercício regular do poder sancionador da Administração Pública, nos termos das disposições contratuais e da legislação de regência invocada pela ECT, especialmente os artigos 86 e 87 da Lei n. 8.666/1993 e o artigo 7º da Lei n. 10.520/2002. Também não se verifica desproporcionalidade apta a justificar intervenção judicial na dosimetria das penalidades impostas. As multas decorreram de inadimplemento reiterado e prolongado de obrigação essencial do contrato, relacionada diretamente à adequada prestação dos serviços médicos contratados. Além disso, observa-se que a Administração procedeu à gradação das sanções, inicialmente notificando a contratada, concedendo prazo para regularização e oportunizando defesa administrativa antes da imposição das penalidades. O controle jurisdicional dos atos administrativos sancionatórios limita-se à verificação da legalidade, não cabendo ao Poder Judiciário substituir a Administração na valoração da conveniência e oportunidade das penalidades regularmente impostas, salvo hipótese de manifesta ilegalidade ou abuso, circunstâncias não evidenciadas no caso concreto. Igualmente improcede a alegação de que a paralisação dos serviços teria sido legitimada pela retenção de pagamentos por período superior a 90 dias. A retenção de valores decorreu justamente das penalidades e prejuízos apurados em razão do inadimplemento contratual da própria autora, havendo previsão contratual para retenção de faturas e execução da garantia até o limite do crédito da Administração. Nesse sentido: ADMINISTRATIVO. ATOS ADMINISTRATIVOS. PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE E LEGITIMIDADE. CONTRATO ADMINISTRATIVO. MULTA. EXORBITÂNCIA. NÃO DEMONSTRAÇÃO. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. APELO IMPROVIDO. 1. Os atos administrativos tributários contam com presunção de legalidade e legitimidade, princípio que se coaduna, na seara judiciária, com a necessidade de comprovação, pela parte autora, de fato constitutivo de seu direito pela parte autora, nos termos do art. 333, I, do CPC/1973, correspondente ao art. 373, I, do novo Código de Processo Civil, devendo ser instruída a petição inicial com os documentos indispensáveis à propositura da demanda, a teor do art. 283 do CPC/1973 – art. 320 do CPC/2015. 2. No caso em tela, é bem de ver que houve descumprimento de cláusula contratual por parte da apelante, pois a exigência de pagar impreterivelmente a primeira parcela da PLR aos empregados até 31/07/2015 foi descumprida e tal infração, nos termos do contrato firmado, enseja a aplicação da sanção prevista no item 10, da Tabela 2, da Cláusula Décima Terceira, qual seja, multa de 1,6% por dia sobre o valor mensal do contrato, por ser a 2ª reincidência na infração do item 10. 3. De rigor observar que, durante a fiscalização da execução do contrato, foi identificada pela Administração o descumprimento de obrigações contratuais pela apelante, o que deu ensejo a instauração de outros procedimentos administrativos para sua apuração e aplicação das respectivas penalidades. 4. Portanto, além da imposição da multa objeto desta ação houve também a aplicação de outras duas multas: a primeira pelo descumprimento contratual decorrente do atraso na atualização dos salários de seus funcionários e no pagamento de diferenças salariais retroativas a janeiro de 2015 (PA n°13830.722345/2015-81), e a segunda em razão do não pagamento dos salários de fev/2015 até 06/02/2015 (PA n°13830.720404/2015-87), tendo ocorrido, ainda, antes mesmo da imposição das multas acima, a aplicação de uma advertência (PA 13830.722282/2014-82), em razão do não pagamento de salários e demais benefícios trabalhistas, previstos na Convenção Coletiva 2014/2015. 5. Destarte, deve a Administração Pública se nortear pelos princípios da razoabilidade e proporcionalidade na aplicação de penalidades, somente é cabível sua revisão judicial caso se mostrem exorbitantes; no entanto, afastada tal hipótese, é vedada a atuação do Poder Judiciário, haja vista a margem de discricionariedade com que conta a autoridade administrativa quanto aos atos de sua competência. 6. Apelo improvido. (TRF 3ª Região, 4ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 0001433-58.2016.4.03.6111, Rel. Desembargador Federal MARCELO MESQUITA SARAIVA, julgado em 22/10/2025, DJEN DATA: 28/10/2025) ADMINISTRATIVO - APELAÇÃO - CONTRATO - INEXECUÇÃO - MULTA CONTRATUAL - FALHAS LOGÍSTICAS - MÉRITO ADMINISTRATIVO. 1. Contrato para aquisição de equipamentos de informática, conforme especificações técnicas, preços, quantitativos, prazos de entrega, garantia e assistência técnica. Penalidades contratuais, em caso de inexecução. 2. O prazo fatal para a entrega, foi descumprido, motivo pelo qual a apelante foi multada, nos termos da cláusula décima quinta, inciso II, do contrato. 3. Seria possível a prorrogação do início da execução do contrato, se constatada, pela Administração, em processo administrativo, a superveniência de fato excepcional ou imprevisível (artigo 57, § 1º, inciso II, da Lei Federal nº. 8.666/93). Não foi o que ocorreu. 4. A fabricante dos produtos licitados incorreu em falhas logísticas. Trata-se de atividade ordinária, cuja execução eficiente tem custo para o Poder Público; e foi pago. 5. A apelante deve buscar ressarcimento perante a fabricante dos produtos. Não é razoável impor ao Poder Público, adimplente em suas obrigações, o custo pela falha da fabricante das impressoras. 6. O acolhimento das razões da apelante, por outras superintendências, não pode ser estendido ao presente caso de atraso sem adentrar no mérito administrativo. 7. Não cabe ao Poder Judiciário estabelecer, como iguais, situações enfrentadas pela administração pública, em regiões distintas do país, aptas a ensejar, ou não, o afastamento administrativo da multa prevista em contrato. 8. Apelação improvida. (AC 5028022-98.2017.4.03.6100, Rel. Desembargador Federal TORU YAMAMOTO, 6ª Turma, j. 16/04/2021, DJE 20/04/2021) Nessa senda, não se pode admitir que a contratada invoque situação decorrente do próprio descumprimento contratual para justificar a interrupção unilateral dos serviços, especialmente em contrato administrativo relacionado à prestação de serviços médicos. Nesse contexto, mostra-se legítima a rescisão unilateral promovida pela ECT, bem como as penalidades acessórias decorrentes, inclusive o procedimento de impedimento de licitar e descredenciamento no SICAF, todos precedidos de regular procedimento administrativo. Por fim, a r. sentença reconheceu a existência de saldo remanescente em favor da ECT, decorrente das penalidades aplicadas, retenções e compensações realizadas no curso da execução contratual, fixando o montante devido em R$ 839.040,54, valor cuja apuração não foi especificamente infirmada por prova técnica idônea produzida pela apelante. Destarte, é de rigor a manutenção da r. sentença. Ante o exposto, nego provimento à apelação, nos termos da fundamentação. É o voto. EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATO ADMINISTRATIVO. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICOS AMBULATORIAIS. INEXECUÇÃO CONTRATUAL. MULTAS ADMINISTRATIVAS. RESCISÃO UNILATERAL. DESCREDENCIAMENTO NO SICAF. IMPEDIMENTO DE LICITAR. LEGALIDADE DAS SANÇÕES. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. CONTROLE JUDICIAL LIMITADO À LEGALIDADE. APELAÇÃO DESPROVIDA. I. CASO EM EXAME Apelação interposta por empresa contratada para prestação de serviços de atendimento médico ambulatorial contra sentença que julgou improcedentes os pedidos de declaração de nulidade de cláusula contratual sancionatória, das multas administrativas aplicadas, da rescisão unilateral do Contrato n. 0065/2012, do descredenciamento perante o SICAF e do impedimento de licitar pelo prazo de cinco anos, bem como julgou procedente a reconvenção para condenar a autora ao pagamento de saldo remanescente em favor da ECT no valor de R$ 839.040,54. A apelante requereu, ainda, restituição de garantia contratual e pagamento de faturas retidas. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há quatro questões em discussão: (i) verificar a legalidade das multas administrativas aplicadas em razão do descumprimento contratual; (ii) aferir a legalidade da rescisão unilateral do contrato e das penalidades acessórias de impedimento de licitar e descredenciamento no SICAF; (iii) analisar a alegada violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade; (iv) examinar a possibilidade de restituição da garantia contratual e liberação de valores retidos pela Administração. III. RAZÕES DE DECIDIR A contratada deixou de cumprir obrigação essencial do contrato consistente na manutenção do quadro completo de profissionais exigido contratualmente, circunstância comprovada por notificações administrativas e reconhecida pela própria empresa ao solicitar prazo suplementar para regularização. As penalidades aplicadas encontraram respaldo nas cláusulas contratuais e nos arts. 78, 86 e 87 da Lei n. 8.666/1993, bem como no art. 7º da Lei n. 10.520/2002, tendo sido precedidas de regular processo administrativo com observância do contraditório e da ampla defesa. A cláusula contratual que previu multa sobre o valor global do contrato não apresentou ilegalidade manifesta, pois a contratada aderiu às disposições editalícias e contratuais ao participar do certame licitatório e celebrar o ajuste administrativo. Não se constatou desproporcionalidade apta a justificar intervenção judicial na dosimetria das penalidades, uma vez que as sanções decorreram de inadimplemento reiterado e prolongado relacionado à adequada prestação dos serviços médicos contratados. O controle jurisdicional dos atos administrativos sancionatórios limita-se à verificação da legalidade, sendo vedada a substituição do mérito administrativo pelo Poder Judiciário na ausência de ilegalidade ou abuso. A alegação de paralisação legítima dos serviços em razão de retenção de pagamentos por prazo superior a noventa dias não prospera, pois as retenções decorreram das próprias penalidades e prejuízos apurados em razão do inadimplemento contratual da contratada. A retenção da garantia contratual e das faturas emitidas mostrou-se legítima diante da previsão contratual e legal para compensação de créditos da Administração decorrentes das penalidades impostas. A sentença corretamente reconheceu saldo remanescente em favor da ECT no valor de R$ 839.040,54, não infirmado por prova técnica idônea produzida pela apelante. IV. DISPOSITIVO E TESE Apelação desprovida. Tese de julgamento: A aplicação de multas administrativas decorrentes de inadimplemento contratual é legítima quando prevista no contrato e precedida de regular processo administrativo com observância do contraditório e da ampla defesa. O controle jurisdicional dos atos administrativos sancionatórios restringe-se à verificação da legalidade, não cabendo ao Poder Judiciário substituir a Administração na dosimetria das penalidades na ausência de manifesta ilegalidade ou abuso. É legítima a rescisão unilateral de contrato administrativo e a aplicação de penalidades acessórias de impedimento de licitar e descredenciamento no SICAF quando comprovado o descumprimento de obrigação essencial do ajuste contratual. A retenção de garantia contratual e de valores devidos à contratada é admissível para compensação de multas e prejuízos decorrentes do inadimplemento contratual, desde que prevista contratual e legalmente. Dispositivos relevantes citados: CR/1988, art. 37, XXI; CPC, arts. 487, I, 1.021, § 3º, 373, I, e 320; Código Civil, arts. 413 e 884; Lei n. 8.666/1993, arts. 57, § 1º, II, 78, 86 e 87; Lei n. 10.520/2002, art. 7º. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp n. 2.148.059/MA, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, Corte Especial, j. 20/08/2025, DJEN 05/09/2025; STF, RE 1522105 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 16/12/2024; STF, RE 1499551 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, publ. 02/10/2024; STF, RE 1494559 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, publ. 30/07/2024; STJ, AgRg no AREsp n. 2.655.281/SP, Rel. Min. Reynaldo Soares da Fonseca, DJEN 13/02/2025; STJ, AgInt no AgInt no AREsp n. 1.978.837/RJ, Rel. Min. Antonio Carlos Ferreira, DJEN 19/12/2024; TRF3, ApCiv 0001433-58.2016.4.03.6111, Rel. Des. Fed. Marcelo Mesquita Saraiva, j. 22/10/2025, DJEN 28/10/2025; TRF3, AC 5028022-98.2017.4.03.6100, Rel. Des. Fed. Toru Yamamoto, 6ª Turma, j. 16/04/2021, DJE 20/04/2021. ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Quarta Turma, à unanimidade, decidiu negar provimento à apelação, nos termos do voto da Des. Fed. LEILA PAIVA (Relatora), com quem votaram o Des. Fed. ANDRÉ NABARRETE e a Des. Fed. MÔNICA NOBRE. , nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado. LEILA PAIVA Relatora do Acórdão