0000092-15.2012.8.24.0001

Intimação

STJ · SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO · DESPACHO / DECISÃO

AREsp 3273411/SC (2026/0205508-2) RELATOR:MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES AGRAVANTE:ERCILIO ALVES PEREIRA DA SILVA AGRAVANTE:ROSELEI RODRIGUES PEREIRA DA SILVA ADVOGADOS:IDENOR VALDEMAR DREYER - SC004322 JAIR DAL RI - SC012533 ROSANI DETKE DAL RI - SC017295 ALEX DAL RI - SC042636 AGRAVADO:ESTADO DE SANTA CATARINA DECISÃO Trata-se de agravo interposto da decisão que não admitiu o recurso especial pelo qual ERCILIO ALVES PEREIRA DA SILVA e ROSELEI RODRIGUES PEREIRA DA SILVA se insurgiram, com fundamento no art. 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição Federal, contra o acórdão do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SANTA CATARINA assim ementado (fl. 502): DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA - FAIXA DE DOMÍNIO - GLEBA INALTERADA NO PLANO CONCRETO - MERA LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA - INDENIZAÇÃO INDEVIDA. A faixa de domínio representa limitação administrativa; não rende indenização, salvo se houver efetiva invasão do espaço privado para a construção da rodovia. Aqui, preexistente estrada, não há evidências de que a Administração tenha ampliado o esbulho já consagrado anteriormente. Como o pleito tinha em mira apenas a faixa de domínio e não a obra em si, a indenização pretendida é mesmo imerecida. Remessa e recurso do Estado providos. Recurso do particular prejudicado. Após decisão desta Corte Superior ao apreciar o AREsp 2.258.387/SC, que conheceu do agravo e deu provimento ao recurso especial dos particulares para anular o acórdão dos embargos de declaração, o recurso integrativo foi reexaminado pela Corte de origem em acórdão assim ementado (fl. 705): EMBARGOS DECLARAÇÃO – DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA – FAIXA DE DOMÍNIO VERSUS ÁREA NON AEDIFICANDI – DISTINÇÃO FEITA EM RECURSO ESPECIAL – DEVOLUÇÃO PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA PARA ANÁLISE DA MATÉRIA DE FATO – AUSÊNCIA DE EFETIVO APOSSAMENTO – MERA PROJEÇÃO FORMAL DO AVANÇO DA FAIXA DE DOMÍNIO – IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO INDENIZATÓRIO MANTIDA. 1. Por sentença se deu pela procedência do pedido indenizatório por desapropriação indireta apresentado pelos autores. Acórdão desta Quinta Câmara de Direito Público acabou por reconhecer, por conta da remessa necessária e do recurso do Poder Público, que a pretensão inicial era imerecida – sob o fundamento de que a faixa de domínio representa limitação administrativa. O Superior Tribunal de Justiça, no entanto, em face de recurso especial interposto pelos acionantes reconheceu a necessidade de enfrentamento da distinção entre faixa de domínio e faixa non aedificandi, determinando que este Tribunal de Justiça avaliasse novamente o recurso integrativo. 2. Ainda que se reconheça a existência de distinção entre faixa de domínio e área não edificável, não se justifica a compensação pretendida, pois não houve efetivo apossamento, obra pública que superasse os limites da estrada antiga existente no local. Mesmo que tenha havido avanço daquela faixa de domínio sob o ponto de vista formal (com a edição do decreto de utilidade pública), projetando-se ali o aumento dos elementos físicos da via (pista de rolamento, canteiros, acostamentos, sinalização, faixas etc), não ocorreu no plano fático nenhuma (nenhuma!) supressão da área por ato real da Fazenda Pública (a estrada já existia há tempos e quanto a isso os autores nem sequer buscam indenização, a qual está limitada ao aludido avanço da faixa de domínio que em termos palpáveis não resultou em efetivo prejuízo). 3. Embargos parcialmente providos, mas sem efeitos infringentes. Os novos embargos de declaração opostos foram rejeitados nos termos da seguinte ementa (fl. 758): EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA – FAIXA DE DOMÍNIO – DISTINÇÃO QUANTO À ÁREA NON AEDIFICANDI FEITA EM RECURSO ESPECIAL – DEVOLUÇÃO PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA PARA ANÁLISE DA MATÉRIA DE FATO – RECONHECIMENTO DA AUSÊNCIA DE EFETIVO APOSSAMENTO – MERA PROJEÇÃO FORMAL DO AVANÇO DA FAIXA DE DOMÍNIO QUE NÃO GARANTE INDENIZAÇÃO – ORIENTAÇÃO MANIFESTADA COM CLAREZA – INCONFORMISMO – PROPÓSITO DE MERAMENTE REVER O JÁ DECIDIDO – DESPROVIMENTO. 1. Os embargos de declaração têm (ou devem ter) alcance limitado. São recurso de cognição vinculada. Apenas vícios formais, que implicarem uma má elaboração da deliberação, podem ser expostos. Não se reveem critérios de julgamento, o desacerto da decisão. O objetivo é o aperfeiçoamento formal (ainda que eventualmente, por força da superação desses pecados, se possa até chegar à modificação do julgado – os efeitos infringentes excepcionalmente admitidos). 2. Os declaratórios querem alterar a conclusão judicial posta com clareza. Fundamentou-se, a partir da distinção feita pelo Superior Tribunal de Justiça (que nos devolveu o caso para novo julgamento dos embargos de declaração anteriores) entre faixa de domínio e limitação administrativa, que ainda assim não se justificava compensação, pois não houve efetivo apossamento, obra pública que superasse os limites da estrada antiga existente no local. É dizer, mesmo que tenha havido avanço daquela faixa de domínio sob o ponto de vista formal (com a edição do decreto de utilidade pública), projetando-se ali o aumento dos elementos físicos da via (pista de rolamento, canteiros, acostamentos, sinalização, faixas etc), não ocorreu no plano fático nenhuma (nenhuma!) supressão da área por ato real da Fazenda Pública. Noutros termos, não foi ignorada a diferenciação preconizada pela instância ascendente, mas apenas feita acomodação da interpretação à luz da situação concreta; seguiu-se a posição superior no tocante ao tema jurídico, mas da interpretação dos contornos de fato não se identificou que tenha havido efetiva ocupação da área pelo Poder Público que rendesse indenização. Os embargantes, porém, mesmo que sob o pretexto de omissão, na essência defendem outro ponto de vista; uma revisão da decisão tomada, a qual apenas poderá ocorrer em outro grau de jurisdição, não se prestando os declaratórios a superar uma crise de interpretação. 3. Embargos conhecidos e desprovidos. Nas razões de seu recurso especial, a parte agravante alega ofensa a estas normas: (1) arts. 489, IV, V e VI, e 1.022, I e II e parágrafo único, II, do Código de Processo Civil (CPC), porque não foram enfrentados pela Corte de origem questões relevantes ao deslinde da controvérsia; (2) art. 926, caput, do CPC, porque "o julgado recorrido contrariou entendimento sedimentado desta Corte Superior que: i) faixa de domínio não se limita ao asfalto da rodovia; ii) faixa de domínio é bem público, e quando atinge o bem particular, a indenização é merecida" (fl. 775); e (3) art. 4º, III, da Lei 6.766/1979, afirmando que "a faixa de domínio, incidente sobre a propriedade da recorrente merece ser indenizada, ainda que não ocupada pelo asfalto da rodovia" (fl. 777). A parte recorrente aponta, ainda, a existência de divergência jurisprudencial às fls. 765/775. Requer que "sejam reconhecidas as omissões apontadas declarando a violação aos arts. 1.022, II, parágrafo único, II, art. 489, §1º, IV, V e VI, todos do CPC e art. 4, III da Lei Federal nº 6.766/79, anulando a decisão recorrida; para aplicar a lei federal aos fatos delineados no acórdão, declarando que a área de faixa de domínio merece ser integralmente indenizada" (fl. 777). A parte adversa apresentou contrarrazões (fls. 791/797). O recurso não foi admitido, razão pela qual foi interposto o agravo em recurso especial ora em análise. É o relatório. A decisão de admissibilidade foi devidamente refutada na petição de agravo, o que enseja o exame do recurso especial. Na origem, cuida-se de ação de indenização por desapropriação indireta, em que a parte autora postula indenização pelo alegado apossamento administrativo decorrente do avanço da faixa de domínio da Rodovia SC-480/467 sobre seu imóvel (fls. 700/704). O Juízo de primeiro grau julgou procedente o pedido indenizatório (fls. 398/405). O Tribunal de Justiça de Santa Catarina deu provimento à remessa necessária e ao recurso do estado, julgando improcedente o pedido indenizatório. Inexiste a alegada violação dos arts. 489 e 1.022 do Código de Processo Civil, pois a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, tendo o Tribunal de origem apreciado fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro material, omissão, contradição ou obscuridade. A parte recorrente sustenta omissão e contradição da instância ordinária no tocante a estas questões: (a) "Diante da afirmação de que a área [...] existiria apenas no ponto de vista formal, [...] requereu-se o necessário enfrentamento quanto fato do acórdão ter consignado expressamente que a perícia confirmou que a faixa de domínio avançou 4.848, 89 m² sobre a propriedade dos ora recorrentes" (fl. 767); (b) "[...] a Corte a quo não expôs o motivo pelo qual a prova apresentada não teria o condão de comprovar o apossamento" (fl. 768); e (c) "[...] a razão pela qual a indenização dependeria da ocupação asfáltica da faixa de domínio, sobretudo porque esta Corte Uniformizadora consolidou o entendimento de que tal faixa não se circunscreve ao asfalto da via, abrangendo, também, as áreas necessárias à escape, segurança e sinalização" (fl. 769) Todavia, conforme se depreende da análise do acórdão recorrido, o Tribunal de origem, de modo expresso, fundamentado e coeso, enfrentou cada um dos pontos, tendo concluído o seguinte (fls. 701/704, destaques no original): [...] a pretensão indenizatória tem em mira a ampliação da faixa de domínio, não a estrada antiga existente no local. [...] 3. Firmada a premissa, não se nega que há, de fato, diferença entre faixa de domínio e área non aedificandi, aprioristicamente se reconhecendo que a primeira enseja indenização, porquanto apenas a área non aedificandi representa limitação administrativa. Seja como for, ainda que reconheça a diferença conceitual, isso não altera a conclusão: não houve faticamente nenhum apossamento que represente desapropriação; obra pública que superasse os limites da estrada antiga existente no local. É dizer, ainda que tenha havido avanço daquela faixa de domínio sob o ponto de vista formal (com a edição do decreto de utilidade pública), não ocorreu no plano fático nenhuma (nenhuma!) supressão da área por ato real da Fazenda Pública, como diagnosticou o perito e nem sequer é aspecto controvertido nos autos. Sendo mais claro, ainda que formalmente se tenha estabelecido a ampliação da faixa de domínio, projetando-se ali o aumento dos elementos físicos da via (pista de rolamento, canteiros, acostamentos, sinalização, faixas etc), nenhuma obra restou efetivamente implementada (quanto à estrada antiga os autores nem sequer buscam indenização, a qual está limitada ao aludido avanço da faixa de domínio que em termos palpáveis não resultou em efetivo prejuízo), de modo que a indenização não é devida. (Para que surja direito indenizatório pela faixa de domínio, insisto, não basta o mero ato formal pertinente ao domínio público, mas que simultaneamente a Administração avance no plano dos fatos sobre o imóvel - o que caracterizará o esbulho indenizável, o desapossamento efetivo.) [...] Enfim, reconhece-se a distinção entre faixa de domínio e área não edificável e que aqui os autores buscam indenização apenas pela ampliação daquele primeiro espaço (faixa de domínio que foi realmente ampliada em relação à área antes considerada quanto à estrada antiga), só que identicamente se ratifica a conclusão de que nada é devido na medida em que não houve invasão de ordem física no imóvel (como o seria, por exemplo, se tivesse ocorrido ampliação da pista de rolamento, canteiros etc., o que tampouco foi objeto desta causa e muito menos foi constatado pelo perito nomeado no feito). [...] O mesmo pode ser dito quanto à apelação 0001515-69.2012.8.24.0046: os embargantes apontam que no referido julgado se fez interpretação equivocada dos conceitos de faixa de domínio e limitação administrativa. Fez-se aqui, porém, a distinção entre os institutos, mas assim como no referido julgado não se identificou expropriação concreta que ensejasse indenização: (...) só se indeniza o particular quanto àquilo que lhe fora verdadeiramente suprimido (no plano fático, não abstratamente). Isso aconteceria em relação ao leito da rodovia construída mas, como se viu, essa parte já não é mais aqui discutida (a ação, repito novamente, não tem em mira o espaço tomado pela estrada antiga). Conforme se depreende da análise do acórdão recorrido, o Tribunal de origem, de modo expresso, fundamentado e coeso, enfrentou cada um dos pontos, concluindo que havia distinção técnica entre "faixa de domínio implantada" e "faixa de domínio meramente projetada", assentando que apenas a primeira, com efetivo apossamento, gerava indenização; que a rodovia fora construída onde já existia a antiga estrada, sem ampliação da pavimentação física, havendo apenas alargamento projetado da faixa de domínio; e que tal ampliação projetada caracterizava limitação administrativa não indenizável. É importante ressaltar que o contraponto aos argumentos das partes não demanda a citação literal de suas palavras ou dos mesmos dispositivos legais. É suficiente que haja fundamentação fática e jurídica coerente e adstrita ao que se debate nos autos. Relativamente ao art. 4º, III, da Lei 6.766/1979 e ao art. 926 do CPC, a parte recorrente aduz que "[...] a Corte a quo admitiu que a perícia comprovou o apossamento da faixa de domínio sobre a propriedade dos recorrentes, contudo, sem apresentar nenhum argumento válido, declarou que a faixa de domínio teria sido meramente projetado por não estar ocupada pelo asfalto da rodovia, sendo imerecida a indenização" (fl. 775). A discussão sobre a distinção entre a faixa de domínio projetada e a efetivamente implantada e a sua repercussão jurídica quando incidente em propriedade particular é eminentemente de direito, motivo pelo qual será a seguir analisada. Nos termos do Anexo I da Lei 9.503/1997, a faixa de domínio compreende a "superfície lindeira às vias rurais, delimitada por lei específica e sob responsabilidade do órgão ou entidade de trânsito competente com circunscrição sobre a via". Por sua vez, a Resolução 7/2021 do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), que dispõe sobre o uso das faixas de domínio de rodovias federais sob sua circunscrição e define a faixa de domínio como a "base física sobre a qual se assenta uma rodovia, constituída pelas pistas de rolamento, canteiros, obras de arte, acostamentos, sinalização e faixa lateral de segurança, com limites definidos conforme projeto executivo da rodovia, decretos de utilidade pública, ou em projetos de desapropriação". Diante disso, tem-se que a faixa de domínio, além de abranger as porções efetivamente edificadas da rodovia (pistas de rolamento, canteiros, obras de arte, acostamentos e sinalização), abarca também a faixa lateral de segurança, a qual se justifica pela necessidade de conservação de uma área para eventuais manobras, sendo imperativo que não seja obstruída por construções de qualquer sorte. Diferençar a faixa de domínio projetada – aquela prevista no decreto que estabelece a utilidade pública da faixa de domínio – da efetivamente ocupada – considerada como aquela equivalente às edificações visíveis – implicaria mutilar o conceito da área em questão, desprezando as faixas laterais de segurança e, assim, promovendo distinção que não encontra amparo no conjunto normativo incidente. Implicaria também desconsiderar a natureza jurídica do espaço em questão, porquanto a faixa de domínio, em sua totalidade, equivale a bem de uso comum, privando o exercício das prerrogativas da posse quando incidente sobre bem particular. É importante frisar também que a área da faixa de domínio não edificada não se confunde com a área não edificável, prevista no inciso VIII da Resolução 7/2021 do DNIT como a "área ao longo das faixas de domínio público das rodovias, de, no mínimo, 15 (quinze) metros de cada lado, em que não é permitido erguer edificações, podendo esse limite ser reduzido por lei municipal ou distrital até o limite mínimo de 5 (cinco) metros de cada lado, nos termos do art. 4º, inciso III, da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979". Como se vê, a previsão de uma área não edificável inserta ao longo da faixa de domínio das rodovias deixa claro que aquela começa quando esta termina, configurando áreas contíguas. Além do mais, cada uma está submetida a um regime jurídico: a primeira constitui limitação administrativa; a segunda configura efetivo apossamento. Nesse sentido, são providenciais as considerações feitas pelo Ministro Sérgio Kukina no julgamento do REsp 2.235.949/SC, Primeira Turma, julgado em 16/6/2026, DJEN de 22/6/2026: O art. 4º, III, da Lei n. 6.766/1979 estabelece: Art. 4º. Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos: [...] III - ao longo das faixas de domínio público das rodovias, a reserva de faixa não edificável de, no mínimo, 15 (quinze) metros de cada lado poderá ser reduzida por lei municipal ou distrital que aprovar o instrumento do planejamento territorial, até o limite mínimo de 5 (cinco) metros de cada lado. Da leitura do aludido dispositivo, depreende-se que o legislador criou servidão administrativa (área non aedificandi) contígua à faixa de domínio, a fim de conferir maior segurança ao trânsito, de forma a impedir a colocação de obstáculos físicos na zona de escape dos automóveis Sobre a área non aedificandi, vale novamente destacar trecho do voto do Ministro Francisco Falcão no julgado acima mencionado, in verbis: Por sua vez, a área non aedificandi, que é faixa de terra com largura normalmente de 15 metros, contados a partir do final da faixa de domínio das rodovias, necessária a garantir a segurança na circulação de transeuntes e de veículos, diversamente da faixa de domínio, não retira do proprietário do imóvel o domínio/império da porção de área apossada pelo Poder Público. Desse modo, possuindo a área non aedificandi natureza de limitação administrativa, não implicando, necessariamente, desapossamento ou retirada da titularidade do domínio do espaço, gerando para o particular/ proprietário do imóvel, apenas, a obrigação de não-fazer, como, por exemplo, de erigir edificação ou de fazer plantio não autorizado, em tese, não daria azo à indenização, salvo se a limitação administrativa imposta pelo Poder Público resultar em esvaziamento econômico completo da porção remanescente da propriedade. Nesse panorama, não se cogita a existência de uma área non aedificandi dentro da faixa de domínio, pois são institutos jurídicos diversos, que disciplinam diferentes espaços físicos. Portanto, é imperiosa a conclusão de que toda a área correspondente à faixa de domínio, inclusive aquela que excede as edificações visíveis, enseja direito à indenização pelo seu efetivo apossamento administrativo. No caso vertente, a Corte a quo afastou a pretensão autoral consignando que, "ainda que não tenhamos negado o diagnóstico do perito – no sentido de que a faixa de domínio atingiu um total 4.848,89m² da área dos autores, como já havia sido feita menção expressa no primeiro acórdão prolatado neste feito –, deixamos claro que concretamente não houve efetivo apossamento, uma obra pública que superasse os limites da estrada antiga; houve apenas o avanço formal da faixa de domínio com a edição do decreto de utilidade pública, sem supressão alguma por ato real da Administração" (fl. 756). É flagrante, portanto, a divergência entre o acórdão recorrido e o entendimento acima exposto, impondo-se a sua reforma. Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso especial para reconhecer o direito à indenização pela desapropriação indireta, determinando o retorno dos autos ao Tribunal de origem para análise das demais teses suscitadas nas apelações interpostas. Publique-se. Intimem-se. Relator PAULO SÉRGIO DOMINGUES