2026-09-16 · TJPA
Processo nº: 0000087-35.2012.8.14.0077 Classe: Ação Civil de Improbidade Administrativa Assunto: Dano ao Erário / Improbidade Administrativa Requerente: Ministério Público do Estado do Pará Interessado: Município de Anajás Requeridos: Edson da Silva Barros; Wellington Gonçalves Felicidade; Jhonny de Oliveira Albuquerque; Eny Barros Gonçalves SENTENÇA I – RELATÓRIO Trata-se de Ação Civil Pública por Atos de Improbidade Administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ em face de EDSON DA SILVA BARROS — então Prefeito Municipal de Anajás —, WELLINGTON GONÇALVES FELICIDADE — então Presidente da Comissão de Licitação —, JHONNY DE OLIVEIRA ALBUQUERQUE e ENY BARROS GONÇALVES — então membros da Comissão de Licitação —, todos qualificados nos autos, tendo como interessado o MUNICÍPIO DE ANAJÁS. Segundo a inicial, a Promotoria de Justiça de Anajás instaurou o Inquérito Civil Público nº 005/2006-MP/PJA para apurar suposta fraude na dispensa de licitação promovida pela Prefeitura Municipal de Anajás, destinada à contratação de mão de obra para pavimentação de via pública com extensão de 1.100 metros por 4 metros de largura, perfazendo 4.400 m². Narra o Ministério Público que, em razão de decreto de estado de calamidade pública editado pelo então Prefeito Municipal — motivado por surto de malária no município —, foi autorizada a dispensa de licitação para a contratação de empresa destinada à pavimentação de ruas e à construção de matadouro municipal, com fundamento em situação emergencial atestada por parecer jurídico da própria Procuradoria do Município. Aduz que, realizado o procedimento de dispensa, sagrou-se vencedora a empresa O.V. PRAIA COMÉRCIO E SERVIÇOS – EPP, pelo valor de R$ 369.486,90 (trezentos e sessenta e nove mil, quatrocentos e oitenta e seis reais e noventa centavos), correspondente ao menor preço apresentado. Sustenta o autor, em síntese, que: (i) as certidões de regularidade apresentadas pela empresa contratada estariam com a validade vencida à data da contratação; (ii) a empresa vencedora não possuiria registro no CREA, tampouco Anotação de Responsabilidade Técnica (ART); (iii) haveria indícios de superfaturamento, na medida em que, em outro procedimento licitatório, a mesma empresa teria cotado a pavimentação de 8.000 m² por valor inferior (R$ 380.364,00) ao cobrado pela pavimentação de 4.400 m² no caso dos autos (R$ 369.486,90), configurando aumento da ordem de 76% no preço unitário; e (iv) o contrato registraria, para o CPF do representante da empresa contratada, número que, segundo apontado em parecer contábil, pertenceria a pessoa diversa do sócio da empresa vencedora. Com base nesses fatos, o Ministério Público imputa aos réus a prática de atos de improbidade administrativa tipificados nos arts. 10, inciso VIII, e 11, caput, da Lei nº 8.429/92, postulando a procedência da ação para condená-los ao ressarcimento do dano, à perda das funções públicas, à suspensão dos direitos políticos, ao pagamento de multa civil e à proibição de contratar com o Poder Público. Regularmente citados, os réus apresentaram contestação — Wellington Gonçalves Felicidade por meio de advogado próprio, e Edson da Silva Barros, Jhonny de Oliveira Albuquerque e Eny Barros Gonçalves conjuntamente, por meio de procuradores comuns —, arguindo, em preliminar, a tempestividade das respectivas defesas, e, no mérito, sustentando, em síntese, que: (i) a dispensa de licitação decorreu de efetiva situação de calamidade pública, motivada por surto de malária que acometeu a população do Município, sendo a área objeto da pavimentação zona alagada e de maior incidência da doença, de sorte que a obra também se destinava a resguardar a saúde pública; (ii) a cotação de preços foi realizada perante três empresas, tendo sido contratada a de menor valor, compatível com os preços de mercado; (iii) a diferença de valores entre os dois procedimentos licitatórios mencionados na inicial decorre de circunstâncias técnicas distintas — na obra objeto dos autos, a espessura do concreto foi de 8 cm, com maior quantidade de camadas de aterro, por se tratar de área de várzea, ao passo que, na outra contratação, a espessura foi de apenas 3 cm, em solo firme —, de modo que inexistiria superfaturamento; (iv) o Certificado de Registro Cadastral (CRC) emitido pela própria Prefeitura Municipal supre, nos termos do art. 32, § 2º, da Lei nº 8.666/93, a apresentação dos documentos de regularidade fiscal; e (v) a ausência de registro no CREA e de ART, a existirem, configurariam mera irregularidade formal, insuscetível de, por si só, macular a licitação ou caracterizar ato de improbidade administrativa, notadamente ante a ausência de dolo ou má-fé dos requeridos. Instruído o feito, foi realizada audiência de instrução e julgamento em 14 de abril de 2023, ocasião em que, mediante manifestação do Ministério Público com a concordância das defesas, foram dispensados os depoimentos pessoais dos réus, tendo sido encerrada a instrução processual sem a produção de outras provas. Em alegações finais, o Ministério Público — cuja manifestação foi certificada como intempestiva — reiterou os termos da inicial, pugnando pela procedência dos pedidos. O Município de Anajás e os réus Edson da Silva Barros, Jhonny de Oliveira Albuquerque e Eny Barros Gonçalves não apresentaram alegações finais no prazo assinalado. O réu Wellington Gonçalves Felicidade, por sua vez, apresentou alegações finais reiterando os fundamentos da contestação e pugnando pela total improcedência da ação. É o relatório. Passo a decidir. II – FUNDAMENTAÇÃO II.1 – Do regime jurídico aplicável: a exigência de dolo específico após a Lei nº 14.230/2021 e o Tema 1.199/STF A Lei nº 8.429/92 foi substancialmente alterada pela Lei nº 14.230/2021, que, entre outras modificações, passou a exigir a demonstração do elemento subjetivo doloso para a configuração de qualquer modalidade de improbidade administrativa, inclusive nas hipóteses do art. 10 (dano ao erário), afastando-se, em definitivo, a modalidade culposa anteriormente admitida por esse dispositivo. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.199 da Repercussão Geral (RE nº 843.989/PR), fixou a seguinte tese: “(i) [é] necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a configuração de improbidade administrativa, revelando-se inconstitucional a interpretação segundo a qual basta a mera constatação de dano ao erário; (ii) [a] Lei 14.230/2021 é aplicável aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência da MP 2.088-35/2000 até a entrada em vigor da lei, desde que não haja transito em julgado da condenação; (iii) [a] retroatividade da norma é aplicável aos processos em curso, aos quais ainda não sobreveio decisão de mérito transitada em julgado”. No caso concreto, os fatos narrados remontam ao ano de 2006, mas a presente ação, ajuizada em 2012, ainda não foi objeto de sentença de mérito transitada em julgado, de modo que, à luz da orientação vinculante do Supremo Tribunal Federal, é imperiosa a demonstração inequívoca do dolo — específico e voltado à obtenção de vantagem indevida ou à lesão consciente ao erário — como pressuposto indispensável ao reconhecimento de qualquer das condutas ímprobas imputadas aos réus, seja com fundamento no art. 10, seja no art. 11 da Lei nº 8.429/92, não bastando a mera irregularidade formal, o equívoco administrativo escusável ou a interpretação razoável de norma legal. Nesse sentido é pacífica a jurisprudência dos Tribunais: “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE DOLO. INEXISTÊNCIA DE ATO ÍMPROBO. 1. Caracteriza improbidade administrativa toda ação ou omissão dolosa praticada por agente público [...]. 2. Para a configuração do ato de improbidade nas hipóteses do art. 10 da Lei 8.429/92, é imperiosa a demonstração do elemento subjetivo [...]. 3. O conjunto probatório acostado aos autos não é suficiente para comprovar que as dispensas realizadas foram indevidas, inexistindo nos autos prova do dolo dos requeridos [...]. 4. [...] deve ser mantida a sentença de improcedência. 5. Apelação não provida” (TRF1, Apelação Cível nº 0005827-66.2011.4.01.3904, Rel. Desa. Fed. Mônica Sifuentes, 3ª Turma, j. 28/04/2020). II.2 – Da legalidade da dispensa de licitação em contexto de calamidade pública O art. 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/93, vigente à época dos fatos, autoriza a dispensa de licitação “nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares”. No caso dos autos, é incontroverso — porque assim descrito na própria petição inicial e amparado pelos documentos que a instruem — que a dispensa de licitação foi precedida (i) de parecer jurídico da Procuradoria Municipal opinando pela dispensa em razão de situação emergencial; (ii) de decreto do Prefeito Municipal declarando estado de calamidade pública, pelo prazo de até 90 (noventa) dias, em razão de surto de malária que acometia a população local; e (iii) de autorização formal para a contratação direta de empresa destinada à pavimentação de vias públicas e à construção de matadouro municipal. A defesa esclareceu, sem impugnação específica do autor quanto a esse ponto, que a via objeto da pavimentação situava-se em área de várzea, sujeita a alagamentos e identificada como de maior incidência de casos de malária no perímetro urbano do Município — circunstância tecnicamente compatível com o ciclo de proliferação do vetor da doença, que depende de água parada. A pavimentação da via, nesse contexto, não configurou desvio de finalidade em relação à calamidade decretada, mas medida razoavelmente vinculada ao combate à epidemia, ao permitir o escoamento de águas paradas e facilitar o acesso de agentes de saúde à região. Não há, nos autos, prova de que a motivação apresentada pelo Município fosse falsa ou forjada, tampouco de que os réus tivessem conhecimento de eventual descompasso entre a medida adotada e a situação de calamidade decretada. A mera existência de outra finalidade possível para a obra (construção do matadouro municipal, também contemplada na mesma autorização) não torna, por si só, ilegítima a dispensa, tratando-se de exercício de discricionariedade administrativa que, à falta de prova de desvio doloso de finalidade, não comporta revisão judicial substitutiva do mérito administrativo. II.3 – Das certidões de regularidade e da ausência de registro no CREA/ART Quanto à alegação de que as certidões de regularidade fiscal apresentadas pela empresa contratada estariam com a validade vencida, observa-se que a própria legislação de regência (art. 32, § 2º, da Lei nº 8.666/93) prevê que, em determinadas hipóteses, o Certificado de Registro Cadastral (CRC) expedido pelo próprio ente contratante supre a apresentação dos documentos enumerados nos arts. 28 a 31 daquele diploma, circunstância que relativiza, no caso concreto, a gravidade da irregularidade documental apontada, sem que o autor tenha produzido prova em sentido contrário quanto à inexistência ou inadequação de tal certificado. No que tange à ausência de registro da empresa contratada no CREA e à falta de Anotação de Responsabilidade Técnica, cuida-se, no contexto fático dos autos, de irregularidade de natureza formal, atribuível, em princípio, à própria empresa contratada — pessoa jurídica de direito privado alheia à relação de improbidade em exame —, sem que tenha sido produzida prova de que os réus tivessem ciência de tal deficiência documental no momento da contratação ou que dela se tenham beneficiado de forma consciente. A ausência desses registros, embora reprovável do ponto de vista da regularidade formal do certame, não se mostra apta, isoladamente, a demonstrar a existência de dolo dos agentes públicos responsáveis pela condução do procedimento, tampouco a comprovar prejuízo efetivo ao erário ou à execução da obra, cuja realização não foi contestada nos autos. II.4 – Da alegada divergência quanto ao superfaturamento A imputação de superfaturamento baseou-se exclusivamente na comparação aritmética entre os valores de dois procedimentos licitatórios distintos, tomando-se por parâmetro apenas a metragem quadrada das áreas pavimentadas. Ocorre que a defesa demonstrou, sem impugnação técnica em sentido contrário por parte do autor, que os dois procedimentos comparados envolviam especificações construtivas diversas — na obra referente aos autos, executada em área de várzea, a espessura do concreto foi de 8 cm, com maior número de camadas de aterro, ao passo que, na outra contratação, realizada em solo firme, a espessura foi de apenas 3 cm, com menor necessidade de aterro —, o que é apto a justificar, por si só, expressiva diferença de custo unitário entre as duas obras. O Ministério Público, a quem incumbia o ônus de demonstrar a existência de sobrepreço em relação aos valores efetivamente praticados no mercado à época dos fatos — mediante perícia técnica, cotação comparativa idônea ou prova documental equivalente —, não produziu tal prova, tendo, ao contrário, concordado com o encerramento da instrução processual sem a realização de perícia ou de qualquer outra diligência probatória apta a infirmar a justificativa técnica apresentada pela defesa. A mera diferença percentual entre os dois contratos, dissociada de qualquer exame das variáveis técnicas que legitimamente influenciam o custo de obras de pavimentação — extensão, espessura do revestimento, condições geotécnicas do solo, necessidade de aterro —, não constitui, por si só, prova de superfaturamento nem de conduta dolosa dos réus. II.5 – Do ônus da prova e da insuficiência do conjunto probatório Nos termos do art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil, c/c o art. 17, § 6º, e § 19, inciso III, da Lei nº 8.429/92 (na redação da Lei nº 14.230/2021), incumbe ao autor da ação de improbidade o ônus de demonstrar cabalmente os fatos constitutivos de seu direito, notadamente o elemento subjetivo doloso da conduta imputada aos réus, não se admitindo condenação lastreada em mera presunção, ilação ou dúvida. No caso em exame, a instrução processual foi encerrada sem a produção de prova pericial contábil ou técnica, sem oitiva de testemunhas e sem os depoimentos pessoais dos réus — cuja dispensa foi expressamente requerida pelo próprio Ministério Público e homologada em audiência, com a concordância das defesas. O próprio órgão ministerial, portanto, absteve-se de produzir prova apta a demonstrar, de forma concreta e inequívoca, a ciência e a vontade livre dos réus de causar dano ao erário ou de violar os princípios da Administração Pública. Tampouco restou elucidado, mediante prova pericial ou documental complementar, o apontamento relativo à possível divergência entre o CPF constante do contrato e a titularidade da empresa contratada — fato que, embora relevante em tese, não foi objeto de qualquer diligência instrutória, de modo que não pode servir de fundamento a um édito condenatório sem que sobre ele tenha incidido o crivo do contraditório e da ampla prova. Impende assinalar que o juízo de admissibilidade da ação de improbidade administrativa opera-se sob a lógica do in dubio pro societate, permitindo o prosseguimento do feito diante de indícios mínimos de autoria e materialidade. Superada, contudo, a fase de instrução, a prolação de sentença de mérito reclama juízo de certeza, não bastando a mera plausibilidade ou verossimilhança das alegações da inicial. Encerrada a instrução sem a produção de prova suficiente à demonstração do dolo dos réus, a dúvida milita em desfavor de quem detinha o ônus de prová-lo, impondo-se o julgamento de improcedência dos pedidos. Do exposto, conclui-se que: (i) a dispensa de licitação encontra amparo na hipótese legal de calamidade pública, não tendo sido demonstrado desvio doloso de finalidade; (ii) as irregularidades formais apontadas (validade de certidões, ausência de registro no CREA e de ART) — ainda que existentes — não foram acompanhadas de prova de dolo dos réus, nem de prejuízo efetivo ao erário, tratando-se de imperfeições que, à luz da jurisprudência consolidada, não são suficientes, por si sós, para caracterizar ato de improbidade administrativa; (iii) a alegação de superfaturamento não restou comprovada, tendo a defesa apresentado justificativa técnica plausível e não infirmada para a diferença de valores entre os contratos comparados; e (iv) o Ministério Público, a quem incumbia o ônus da prova, não produziu, ao longo da instrução, elementos aptos a demonstrar, com o grau de certeza exigido, a prática dolosa das condutas descritas na inicial. Diante desse quadro, e em atenção à exigência constitucional e legal de comprovação do elemento subjetivo doloso para a caracterização de atos de improbidade administrativa, não há como acolher os pedidos formulados na petição inicial. III – DISPOSITIVO Ante o exposto, e por tudo o mais que dos autos consta, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos formulados na petição inicial pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ em face de EDSON DA SILVA BARROS, WELLINGTON GONÇALVES FELICIDADE, JHONNY DE OLIVEIRA ALBUQUERQUE e ENY BARROS GONÇALVES, e, por consequência, resolvo o mérito do processo, com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil. Sem condenação em custas processuais e honorários advocatícios em desfavor do Ministério Público, ante a ausência de comprovação de má-fé no ajuizamento da ação, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/85, aplicável subsidiariamente à espécie, e do art. 23-B da Lei nº 8.429/92. Transitada em julgado esta decisão, e nada mais sendo requerido, arquivem-se os autos com as baixas e anotações de estilo. Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Anajás/PA, data da assinatura eletrônica. CLÁUDIO SANZONOWICZ JÚNIOR Juiz de Direito do Grupo de Auxílio Remoto - Meta 4 Portaria nº 1.211/2025-GP